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| 內容簡介： |
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本书在学术界率先阐述监察法规跨法和政治的属性，揭示其联结国家法律和党内法规桥梁纽带的功能，并从制定原则、制定权限、制定程序与制定技术等方面进行深入剖析，既阐释其制度逻辑和规范基础，又结合实践需求提出完善路径。本书兼具学理性与实操性，填补了监察法规研究的学术空白，为监察法规的制定与实施提供了系统方法和实务指引，对立法、执法工作者以及纪检监察学、法学研究者具有重要的价值。
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| 關於作者： |
王 园
法学博士，上海政法学院纪检监察学院教师，上海政法学院党内法规研究中心研究员，上海市人大常委会法工委立法一处副处长(挂职)，上海市党内法规工作新虹街道基层联系点宣讲团成员。主要从事纪检监察学、党内法规学与立法学等研究。在《法律方法》、《上海政法学院学报》、《文汇报》、Economic Problems And Legal Practice等国内外核心期刊和报纸上发表文章十余篇。主持上海市哲社科等课题十余项。
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| 目錄：
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导 论001
第一章 监察法规的基本含义024
第一节 监察法规的概念024
一、多维视角下的监察法规024
二、关于监察法规概念的评述027
三、关于监察法规的界定029
第二节 监察法规的双重属性033
一、监察法规的政治属性034
二、监察法规的法律属性043
第三节 跨法和政治的监察法规057
一、监察法规是连接党内法规和国家法律的桥梁纽带058
二、监察法规是党内法规的法律表达形式059
三、监察法规是特殊的法律法规形态 067
第四节 监察法规的立法意义069
一、加强监察工作的法治化069
二、构建完善的监察法律法规体系076
三、改造中国官本位文化的腐败土壤078
四、实现依法治国的总体目标081
第二章 监察法规的问题检视083
第一节 监察法规的制定主体较为单一083
一、国家监委是监察法规的唯一制定主体084
二、地方人大、地方监委未被赋予监察法规制定权085
第二节 监察法规的制定程序不够健全089
一、监察法规的制定公开性、参与性不够089
二、内部监察规范性文件转化度不够091
第三节 监察法规的制定技术有待完善096
一、监察法规的内容结构不够科学096
二、监察法规的形式结构不够规范103
三、监察法规的表述技术不够精细104
第三章 监察法规的制定原则111
第一节 坚持党的领导111
一、正确认识党领导立法111
二、突出贯彻党的意志112
三、突出党的立法全过程指导113
第二节 坚持尊重和保障人权114
一、法律意义上的人权114
二、被调查人员的辩护权利保障116
第三节 坚持纪法贯通、法法衔接原则120
一、监察法规与党内法规的贯通121
二、监察法规与法律法规的衔接127
第四节 坚持民主立法131
一、监察法规立法的内在要求131
二、促进监察法规的内外统一133
三、为监察法规的制定提供智力支持135
四、为监察法规的实施提供监督保障137
第四章 监察法规的制定权限138
第一节 国家监委是制定监察法规的法定主体138
一、国家监委与原国家监察部的区别和联系139
二、国家监委与中央纪委的关系及运行机制140
三、国家监委与全国人大的关系141
第二节 全国人大与国家监委的立法权限划分142
一、全国人大及其常委会的立法权限142
二、国家监委的立法权限143
三、全国人大及其常委会与国家监委在监察法规立法上的衔接145
第三节 地方人大、地方监委作为监察法规立法主体的可能性146
一、地方人大、地方政府的立法权限146
二、地方党委在党内法规立法中的权限147
三、赋予地方人大、地方监委监察法规制定权的空间148
第四节 监察法规的效力位阶151
一、监察法规与监察规范性文件、党内法规的关系152
二、监察法规与部门规章和地方监察规章的关系155
三、监察法规与人大制定的法律法规的关系156
四、监察法规与法律解释的关系157
第五章 监察法规的制定程序159
第一节 监察法规制定程序的含义159
一、监察法规的立法程序应具有专门性160
二、监察法规的立法程序应体现政治性160
三、监察法规的立法程序应具备严谨性161
第二节 监察法规制定程序的作用162
一、保证监察法规立法内容的科学性163
二、保障监察法规立法决策的民主性163
三、确保监察法规立法权力的合法性164
第三节 监察法规的制定步骤164
一、监察法规立项环节应注重立法规划和论证165
二、监察法规起草环节应突出政策的转换167
三、监察法规审查环节应健全协商论证机制169
四、监察法规决定环节应完善表决程序171
五、监察法规公布环节应提升规范性172
六、监察法规备案环节应有实质性审查174
七、监察法规解释环节应具备专业性176
第四节 监察规范性文件向监察法规的转化177
一、监察规范性文件转化为监察法规的原则177
二、监察规范性文件转化为监察法规的程序178
第六章 监察法规的制定技术181
第一节 监察法规制定技术的含义182
一、监察法规制定技术的概念界定182
二、监察法规制定技术的实质意义183
第二节 监察法规的内容结构184
一、法规内容的规范化185
二、法规结构的科学化186
三、与其他法律条款衔接的精细化189
第三节 监察法规的形式结构205
一、文本的形式要件206
二、正文的层次结构208
第四节 监察法规的表述技术211
一、准确肯定212
二、简洁庄重213
三、规范严谨214
四、逻辑严密215
结 论220
参考文献229
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| 內容試閱：
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总 序
党内法规学与纪检监察学，是党的十八大以来伴随全面依法治国战略与全面从严治党战略深入推进而越来越受关注和重视的两个新显学，也是因在强化党的领导和党的建设方面承担无以替代的特定使命而兴起于中国特色社会主义新时代这样一个伟大时代的两个重要学科。作为新学科，党内法规学与纪检监察学是两个不同的学科，但又彼此关系密切。两者都是以马克思主义理论学科为魂、中共党史党建学为根、法学为要的交叉性学科，都需要在包括法学、政治学、中共党史党建学以及马克思主义理论等在内的多个学科共同助力的基础上逐步形成自身的学科体系、学术体系和话语体系。相比中共党史党建学与马克思主义理论学科而言，法学尽管无法担当铸造这两个学科灵魂与根脉的重任，但在这两个学科的研究中极为重要、不可或缺。也正因为如此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》中明确将纪检监察学与党内法规学作为优化法学学科体系以加快完善法学教育体系必须高度重视的两个基本学科，要求“坚持依法治国和依规治党有机统一，加强纪检监察学、党内法规学学科建设”。
党的二十大提出今后中国共产党的中心任务是：团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。这意味着中国共产党已经带领中国人民全面踏上了党和国家事业的新征程。新征程势必会对作为中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党的领导及其建设提出更高要求，对反腐败斗争带来新的挑战。正如党的二十大报告指出的，“全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党……全党必须牢记，全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上，决不能有松劲歇脚、疲劳厌战的情绪，必须持之以恒推进全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程，以党的自我革命引领社会革命”。而要“持之以恒推进全面从严治党”“以党的自我革命引领社会革命”，就必须以解决大党独有难题的清醒和坚定不断加强党内法规制度建设，深入推进依规治党，就必须持续强化党的纪检监察工作，坚持把权力关进制度的笼子。这无疑为作为新时代新显学的党内法规学与纪检监察学之发展提供了良好机遇。
上海政法学院是一所以努力创建具有鲜明政法特色的一流应用型大学为目标、正在日益显现其勃勃生机的高校，学校高度重视那些具有鲜明政法特色的新兴学科与交叉学科的发展。党内法规学与纪检监察学就是这样的两个学科，是我们看好的具有包容性且能够对法学、政治学、马克思主义理论学科等相关学科具有辐射和带动效应的复合型、交叉型新学科，也是学校的两个优势学科。学校高度重视这两个学科的发展，并创造了很多条件，积极发展这两个学科。为此，学校早于2019年就开始谋划布局，逐步在这两个学科建设上蓄劲发力。2019年4月，学校在上海市委办公厅及上海市教 委的支持下成立了上海政法学院党内法规研究中心，成为上海市第三家公开成立的党内法规研究机构，同时成为上海市教育系统首批三家与第二批五家党内法规研究基地之一。2021年，学校先后引进国内党内法规学界权威专家刘长秋教授与魏治勋教授，并辅之以多位优秀年轻学者，打造了党内法规学科建设的强劲阵容，成为上海乃至全国党内法规研究一支不可忽视的重要力量。在此基础之上，2022年5月，学校整合党内法规研究中心、刑事司法学院、法律学院、马克思主义学院等多个学院和中心相关研究力量，依托刑事司法学院，成立了实体性的上海政法学院纪检监察学院，成为上海首家公开成立纪检监察学院的高校，不仅为上海政法学院纪检监察学科的发展铸造了良好平台，也为党内法规研究中心的进一步腾飞找到了新的增长点。未来，上海政法学院党内法规学科和纪检监察学科将在科学规划和合理布局的基础上逐步形成“以党内法规研究为基础和优势、以纪检监察研究为抓手和特色，两个学科互相配合、互相支撑、共同建设”的良性发展格局，助力学校在学科建设上取得新进展、在人才培养上实现新突破。
为了支撑学校党内法规学与纪检监察学学科建设，编写一套高质量的丛书就成为学校面临的一项紧迫任务。为此，学校在上海市教 委以及市委办公厅法规处的大力支持下，依托上海政法学院党内法规研究中心与纪检监察学院，充分整合学校党内法规学与纪检监察学精干研究力量，编写了这套“上海政法学院党内法规与纪检监察研究丛书”。该丛书是在已经出版的“上海政法学院党内法规研究丛书”的基础之上，顺应学校党内法规学与纪检监察学相互借力发展之需要与趋势而推出的大部制成果，也是上海政法学院党内法规研究中心作为上海市教育系统党内法规研究中心二期建设最具分量的研究成果。中共中央2023年4月印发的《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》明确宣明，“为深入贯彻落实党的二十大重大决策部署，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，进一步发挥依规治党的政治保障作用”，在对未来五年党内法规制度建设进行了科学布局和全面规划的背景下，学校希望借这套丛书发出党内法规学和纪检监察学的“上政声音”。尽管我们清醒地知道，上海政法学院作为一所发展中的高校还难以在这两个学科上发出响彻时代的最强音，但真诚地希望能够以此为我国党内法规学和纪检监察学的深入发展贡献绵薄之力，为中国共产党依规治党和反腐败斗争的持续推进贡献绵薄之力！
最后，恳请国内各兄弟院校多多关注和关心上海政法学院党内法规研究中心与纪检监察学院的发展，多多支持和指导上海政法学院党内法规学与纪检监察学学科建设。
葛卫华
2024年12月于野马浜
序 言
2019年10月26日，第十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确“国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规”。监察法规作为一种新型的法规自此诞生。2021年9月20日，我国首 部监察法规《监察法实施条例》正式出台；2025年6月1日，其修订版首次发布。由于法规修订时间尚短，当前学术界对监察法规的理论研究仍未达成广泛共识。在学术探讨中，关于监察法规的性质及其制定机制，存在两种主要观点。第一种观点倾向于将监察法规与一般的法律法规相类比，主张可以沿用行政法等法律框架来界定其属性与制定过程。然而，这一视角未能充分考虑到监察法规是在国家监察体制改革的特定历史背景下产生的。此次改革不仅重构了我国的政治结构，将传统的“一府两院”体系转变为“一府一委两院”的新格局，而且通过监察委员会与党的纪律检查委员会的合署办公，强化了党对反腐败工作的集中统一领导。因此，监察法规的属性超越了单纯的法律范畴，具有更深层次的政治和法律双重属性。第二种观点则强调监察法规与党内法规的紧密联系，认为可以借鉴党内法规的性质和制定逻辑来理解监察法规。这一观点虽然认识到了纪委监委合署办公的现实以及监察法规与党内法规的内在关联，但低估了监察法及其相关法规在推动反腐败工作法治化进程中的重要作用，同时忽略了监察法规相较于党内法规所独有的法律特性。经过综合分析，本书提出监察法规具有跨法和政治的鲜明特点，是连接国家法律和党内法规的桥梁纽带，是将反腐败纳入法治轨道的重要制度保障，既属于法律法规的一种，与刑法、刑事诉讼法等法律法规相衔接，符合一般法律的制定要求，具有一般法律的属性，也与党内法规相衔接，与党内法规的基本理念、原则要求保持一致，本质上是党内法规的法律形式表达，具有相较一般法律法规更为突出的政治属性。监察法规的制定应充分考虑监察法规的特殊性，建立在对其政治和法律双重属性的深刻理解和把握之上。
对监察法规属性的深入理解，是科学制定监察法规的前提和基础。监察法规作为监察法的配套性规范体系，既是监察法的下位法，也是监察委员会行使监察权的重要依据。它通过明确监察机关的权限边界、程序规范和运行规则，为监察工作的规范化、法治化提供了制度保障，直接影响着监察权能否在法治轨道上运行。因此，监察法规的制定不仅是监察立法体系的重要组成部分，更是统筹推进依规治党与依法治国、推动法治中国建设的关键环节。从学术研究的角度来看，对监察法规制定原理和技术的系统性探讨具有重要的理论价值和实践意义。首先，需要从法理层面科学界定监察法规的性质、内涵与外延，厘清其与党内法规、行政法规等其他规范体系的边界与联系。其次，应深入提炼监察法规制定的基本原则，如权责一致原则、程序正当原则等，以确保其内容的合法性与合理性。此外，还需对监察法规的制定权限、制定程序及表述技术进行细致研究，以提升其规范性和可操作性。这一研究不仅能够填补当前学术界在监察法规制定领域的理论空白，丰富中国特色社会主义法治理论体系，还能为监察法规的制定实践提供科学指导，推动监察工作的规范化、制度化发展。从更宏观的视角来看，监察法规的研究与实践是深化国家监察体制改革、完善党和国家监督体系的重要抓手，对于推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。因此，加强监察法规制定的理论研究与实践探索，既是学术界的迫切任务，也是法治中国建设的现实需求。
监察法规具有法律属性和政治属性双重属性，这是它区别于其他法律法规的鲜明特征。监察法规的制定主体是国家监察委员会，国家监察委员会的定位是政治机关，因此监察法规自然带有鲜明的政治属性，主要表现为突出党的领导，突出民主集中制，突出政治效果、法律效果和社会效果的统一。同时，作为一种特殊的法律法规，它同样具有一般法律法规所共有的法律属性，突出表现为注重区分政治问题和法律问题、注重程序正义、注重拿证据说话、注重保护公民权利。因党的纪律检查委员会和作为国家机关的监察委员会合署办公，实质上一体运行，所以监察法规的政治属性和法律属性无论是在文本上还是在实际运行上，都是融为一体、密不可分的。监察法规的制定为反腐败提供了有力的法律制度支撑，有利于构建完善的监察法律法规体系，推动反腐败工作规范化、法治化、专业化、制度化，改造中国“官本位”文化的腐败土壤，实现依法治国的总体目标。基于这些重要的使命，监察法规的制定应当体现“高标准、高要求、高起点”的立法精神，厘清监察法规的制定原则、立法权限、立法程序和立法技术等重要方面，特别是要围绕立法中的重点难点问题，从理论和实践的层面探讨，提出有效的解决路径，力求每部监察法规都能成为良法。
监察法规的制定原则是监察法规制定所要遵循的基本理念、价值等框架性规定。基于监察法规的政治属性和法律属性，监察法规的制定应坚持党的领导，接受党在立法过程中的政治领导；坚持尊重和保障人权，保护被调查人的合法权利；坚持纪法贯通、法法衔接，做好监察法规和党内法规、法律法规的衔接；坚持民主立法，在立法形式和立法内容上都体现民主性。监察法规和党内法规、国家法律的衔接，是监察法规制定过程中需要重点思考的实质性问题，也是监察法规制定的难点所在。监察法规与党内法规的衔接相对比较顺畅，更多表现在文本、文书等形式内容上，而非实际运作上，因涉及反腐败的党内法规和监察法规实施的主体是同一部门、同一人员，所以在理念上必然都要坚持“惩前毖后、治病救人”、把监督作为基本职责和第一职责、“不敢腐、不能腐、不想腐”一体推进、纪法情理贯通融合等中国共产党反腐败的基本原则，在调查措施和权限、处罚尺度和标准、惩罚实施等实体和程序上都要结合起来一并进行。而监察法规与国家法律特别是与刑法、刑事诉讼法的衔接，因涉及监察委员会与公安机关、检察机关、法院等不同主体的相互配合、相互制约，则需要创制更多的制度机制，特别是在检察机关提前介入、强制措施转换、证据适用等重要方面的衔接上，应根据法治原则和实践需要进一步予以规范。
监察法规的制定主体是国家监察委员会，但从地方法规的立法实践和监察调查工作的现实需要来看，也应包括地方人大和监察委员会。目前国家监察委员会的监察法规制定权是由全国人大常委会决定授权的，其法规制定权还适时写入了立法法。全国人大常委会仅授予国家监察委员会监察法规立法权当然是出于审慎的考虑，有其现实合理性。由于中国地域广大，各地差异性大，地方各级监察委员会都结合地方实际出台了大量内部规范性文件，这些规范性文件往往成为地方监察委员会具体运作的现实依据。但如能借鉴地方法规的立法方式，进一步扩大监察法规的立法主体，赋予地方特别是省（自治区、直辖市）一级人大及监察委员会立法权，由地方监察委员会通过地方人大制定地方监察法规或单独制定监察规章，及时将地方监察委员会内部规范性文件转化为公开的法律法规文本，推动监察委员会公开运行、接受监督，有利于进一步回答好谁来监督监察委员会的问题。
监察法规的制定程序同一般法律制定的步骤类似，包括立项、起草、审查、决定、公布、备案和解释等环节，但基于监察法规制定尚未形成成熟模式的现实状况，在立法规划、政策转换、协商论证、表决程序、公布方式、实质性审查等方面还应进一步进行探索和规范，以使监察法规经得起历史和实践的检验。监察法规的制定技术应从监察法规的内容结构、形式结构、表述技术等方面加以规范、审慎设计，将其强烈的政治属性寓于法的规范结构和法言法语之中，从而使其政治属性和法律属性相得益彰、并行不悖。监察法规应符合一般法律法规的内容规范、形式结构规范，法律文本的要素应规范全面，各形式要件应按照法律文本的逻辑组合排列。监察法规的语言风格不应是政治话语或纪言纪语，而应是高度规范化、程式化的法律语言即法言法语，做到准确肯定、简洁庄重、规范严谨、逻辑严密。这些制定规范在第一部监察法规《监察法实施条例》的制定过程中得到较好体现。但要将科学精神、科学方法、立法意图等全面贯彻落实到监察法规的内容结构、形式结构、表述技术等方面，使更多监察法规成为良法、促进善治，还需经历一个过程。
在该书即将付梓之时，我想诚挚地感谢那些给予我帮助的人。特别要感谢法律出版社的编辑李军女士，她在这部著作的出版立项以及编辑工作方面付出了诸多心血。还要衷心地感谢刘长秋老师给予的大力支持，将该书纳入“上海政法学院党内法规与纪检监察研究丛书”的出版书目之中。这本书是在我的博士论文基础上修改而成的。在修订过程中，我的导师和亲朋好友给予了我极大的支持与鼓励。若没有他们的激励，我恐怕难以有勇气完成这本书。由于本人能力有限，书中难免存在一些缺点和错误。尤其是监察实践不断发展变化，书中对个别问题的认知或许未能完全跟上实践的步伐，在此恳请读者能够批评和指正。
王园
2025年5月14日
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