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| 編輯推薦： |
首次写入中央五年计划，PPP发展驶进快车道
解读PPP先行者实践样本，抢占十三五亿万级蓝海
再现经典案例探析成败原因读懂顶层设计预判制度走向
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| 內容簡介： |
早在20世纪80年代，中国就开始尝试运用PPP。随着体制改革和新型城镇化的推进，近年来新一轮PPP热潮涌现，2015年或被称为PPP元年。
《PPP的中国逻辑》立足于国内外先进经验与案例，结合三性耦合理论，以公共物品理论、公共组织理论为工具，阐述了PPP的不同形态、政府投融资体制改革路径、中国PPP的发展方向等问题。作者指出，我们不能把PPP当作一种与之前不同的融资模式和偿贷手段，而应该将其视为一种从项目融资到全面管理再到综合治理的模式。它在中国的经济转型过程中，形成了一个制度创新的链接。
目前，PPP已经成为地方政府融资的一种常态。它在政府和社会资本之间建立起风险共担和利益共享机制，对整个经济社会发展和贯彻国家战略的意义非常明显。
本书还进一步指出，随着关于PPP的各项立法先后出台，PPP以顶层设计的形态介入体制改革与经济转型的历史大幕之中。PPP不仅是地方政府基础设施建设融资的重要途径，也是政府提高社会治理能力、对生产关系进行微调以适应生产力发展的历史必然。
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| 關於作者： |
蒲坚
研究员，首届孙冶方金融创新奖获得者，中信改革发展基金副理事长，中国国际经济咨询有限公司博士后工作站站长。
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| 目錄：
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导
论 三性耦合、共有制与PPP
中国特色社会主义制度下的PPP 003
中国道路与PPP制度供给 010
人本理论与PPP 018
共有制下的PPP 024
共有制实现形式：PPP 029
第一章 PPP与信托精神
从特许权的历史演变看PPP 037
从婚礼和婚姻之辨看PPP 043
从信托特征看PPP 049
我们的观点：契约精神是PPP成功的关键 056
第二章
概念、分类、概述
概念 059
分类归纳 063
本轮PPP推行背景 068
我们的观点：推行PPP的现实意义 073
第三章
国外PPP制度介绍
PPP的国际比较 079
国外PPP实践经验 081
我们的观点：对国外PPP制度的思考 122
第四章 PPP与政府投资基金
概念 127
分类 129
思路、政策与作用 131
政府投资基金的基本运作模式 135
资金来源分析 138
典型案例 138
我们的观点：基于政府投资基金的PPP 142
第五章 PPP与财政体制
地方融资平台与吏治 148
公共财政基础理论 158
我国PPP提供公共物品实践集锦 179
我们的观点：对我国已有PPP实践的总体评述 185
第六章 PPP与地方融资
地方债 191
政策性金融 192
本轮PPP 203
我们的观点：地方财政投融资的新机制点评 211
第七章 PPP与监管
地方政府投融资PPP中的监管体制研究 217
PPP项目建设运营的财政监管政策研究
232
我们的观点：完善PPP项目财政监管政策的选择 238
后
记 241
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| 內容試閱：
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本轮PPP推行背景
地方政府债务风险累积
20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹措资金修路建桥，都曾发行过地方债券，由于管理上的不规范，出现了许多较为严重的问题，例如有的地方政府将债券以支援国家建设的名义摊派给各单位，有的地方政府则直接把发债所得资金充当部分工资，等等。出于对地方政府因债券兑付能力不足而引发经济问题的担忧，国务院于1993年4月21日颁发《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（国发［1993］24号）予以制止。进入1994年，对地方政府发行债券的禁止上升到法律层面中华人民共和国第八届全国人民代表大会第2次会议于当年3月22日通过了《预算法》，其中，第二十八条明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。该法律于1995年1月1日开始实施，从法律上禁止地方政府举债，以期解决地方政府发行债券引发债务风险的问题。同年6月30日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《担保法》，禁止地方政府以及事业单位作为保证人，以期杜绝地方政府或事业单位以担保方式形成隐性债务。
但实际上，出于发展经济的需要，各级地方政府采取多种方式举借债务进行融资。中国地方政府发行的政府性质债券，早就以各种企业债券的形式存在了。另外，2008年美国次贷危机引发世界金融危机，中央政府出台4万亿元经济刺激计划，鼓励地方政府设立融资平台，筹集资金，为中央投资项目配套，导致近年来地方政府债务呈现迅速增长趋势，其中隐性债务、或有债务占到相当大的比例，被视为财政、金融体系中的一大隐患。
我国地方政府债务存在经济风险、社会风险以及治理风险。其中经济风险整体可控，但个别地方政府存在较严重的债务负担；社会风险来自城镇化持续推进，原来有的地方政府融资渠道难以提供与基础设施工程建设周期配套的产品，地方在建工程现金流持续支付往往需要过高的债息支撑，既不符合代际公平原则，又存在透支政府信用、降低执政党威望的社会风险；治理风险是三类风险中最为突出的，因为《预算法》（2014年修正）推动的新一轮财政体制改革并没有给出一套现成的地方政府融资机制，以保证地方政府融资市场化、透明化、规模化、常态化、廉价化。
城镇化进程融资需求
党的十八大之后，新一轮城镇化，即新型城镇化再次成为国家战略。
2014年3月，国务院印发了《国家新型城镇化规划（20142020年）》，提出到2020年实现常住人口城镇化率达到60%的目标。常住人口的城镇化要求以完善的市政基础为基础，这对我国市政基础设施建设提出了更高、更明确的要求。
我国城镇化进程大致有如下4个明显的不同步特征：第一，在旧有的指导方针和体制下，决策部门将城镇人口视为财政供养范畴，在财政收入有限的情况下，政府极力控制城镇范围，导致我国城镇化严重落后于工业化；第二，城镇化的本质是人的城镇化，即农业人口职业的转变，然而我国的现状是土地城镇化速度远快于人口城镇化速度；第三，我国的制造业、服务业集中于城市地区，在现有的户籍制度下，农村劳动力进入城市往往是为低端制造业、服务业提供简单劳动，而无法真正融入城市之中，造成了我国特有的以春运、民工潮、返乡潮等为代表的人口高流动性特征；第四，我国省域间自然环境差异大，经济发展水平不均衡，城镇化无须按照统一模式推进，不宜以一刀切的模式推广，因此必然呈现出多样化和区域化的特征。
我国城镇化的上述4个不同步特征给财政体系的运作带来了不确定性和严峻挑战。以土地城镇化速度与人口城镇化速度不同步为例，尽管无论是土地城镇化还是人口城镇化，都会带来投资和资金上的需求，但人口的城镇化带来的是消费需求的增加，而土地的城镇化产生的是直接的投资需求。由于我国人口城镇化速度落后于土地城镇化速度，故我国新型城镇化将呈现出先投资需求、后消费需求的时间分布特征。如果再考虑人口城镇化产生的滞后消费需求，我国新型城镇化战略在基础设施、公用事业、公共服务等领域产生的资金需求将是巨额的、多层次的。
实际上，我国民间社会与民间资本并不具备自发推进城镇化的条件，这就决定了中国城镇化是由政府主导的。国开行行长郑之杰认为，到2020年之前中国需要至少50万亿元的新投资用于城市建设，但政府仅依靠目前财税体制形成的财力又难以满足城镇化建设中如此巨大的资金需求。那么，毋庸置疑，新型城镇化进程必然依赖债务进行融资，地方政府通过债务筹集部分基础设施建设资金将是常态，而债务融资的风险如何控制，成为城镇化对当前财政体制提出的又一个重要挑战。
在基础设施项目建设任务重的背景下，传统的以银行和信托资金为主要融资渠道形成的债务容易形成大量的短期兑付。银行、信托的资金周期与城镇化建设所需要的长期资金在期限上存在严重的错配，不但极易引发地方债务风险，而且给地方政府以及纳税人造成了沉重的、不必要的利息负担。因此，现有的以银行信贷为主的融资模式必然是不可持续和不合适的。
我们的观点：推行PPP的现实意义
有利于化解中央政府或有债息风险
尽管《预算法》（2014年修正）赋予地方政府举债权，从制度的顶层设计高度杜绝了地方政府性债务、地方政府负债债券化、隐性地方政府债务显性化，初步解决了自1995年开始实行的《预算法》存在的对地方政府预算约束力不强、地方财政纪律不严、中央权威不足信等问题。但是，地方政府债务债券化存在中央政府或有债息风险加剧的可能。其内在机理如下。
地方政府债务总量已经通过地方政府债券发行量的方式全部予以显性化，那么地方政府债券利率水平将直接决定地方政府的债息负担。这一步看似已经解决了地方政府债务和地方政府性债务规模不明，地方政府债息负担难以准确估算，地方财政可持续运行面临威胁的老问题，实则不然。稍微回顾近几年来我国政府债券管理历史，我们将不难发现，自2009年地方政府债券制度开启以来，地方政府债券利率一直在财政部的呵护下处于低水平，但这种模式随着地方政府债券发行量的逐年增加已经受到了挑战，2015年3.2万亿元地方政府债券置换计划推出之后，我国债券资本市场的承受力极限受到各方面关切，一旦当前地方政府债券利率的定价模式难以为继，或者国际宏观环境风云突变，地方政府将面临巨大的利率风险，一样可以给中央政府造成巨大的或有债息负担。
在PPP模式下，无论是中央政府信用还是地方政府信用，（从理论上讲）都与PPP项目公司发行的项目收益债无关。就融资风险管理角度而言，PPP与地方政府债券制度或者开发性金融不同，PPP不会将地方政府债息风险提升推延到中央政府层面（地方政府债券制度存在的潜在问题），也不会直接将地方隐性债务转换为中央政府或有债务（开发性金融存在的潜在问题），PPP彻底斩断了财政风险传染链条，化解了中央政府或有债息风险。
有利于新型城镇化建设的资金筹集
一方面，我国处在城镇化快速推进的过程中，新型城镇化建设需要巨额资金a；另一方面，经过几十年的经济建设，特别是改革开放30多年的发展，私营资本等民间资金较为宽裕， 2014年年底城乡居民储蓄余额达507 831亿元a，总的金融机构存款余额甚至超过百万亿元（约116.8万亿元）b，通过推广PPP，可以动员一部分民间闲置资金，用于地方经济社会建设，解决城镇化进程中基础设施建设资金不足的问题，加快我国新型城镇化建设步伐，提高人民生活水平。
在市场中，我国地方政府近年来形成的各种债务信誉，其实是被投资者视为以地方政府的财政收入进行兜底支撑的。省级以下诸多地方政府对自身的主体信誉管理并不积极，因为地方政府对其上级政府、中央政府有着强烈的债务兜底预期。更为严重的是我国官员任期制度在实践中没有严格执行，导致官员任期与举借债务期限错配，存在官员激进举债得到政治升迁，却将高额债息负担转嫁给下一任的道德风险。正因为如此，近年来出现了地方政府敢借，金融机构敢贷的局面，而地方政府对债息高企不敏感会严重伤害到地方经济未来的可持续性，提高了城镇化进程的成本。这种预期中央政府最终为债务支付坏账成本而大举融资的模式，也是一个地方政府和金融机构联合向中央财政套利的道德风险问题。
2015年，财政部推出了地方政府债券置换计划，一定程度上缓解了地方政府债务压力，但债务的债券化并不是解决问题的全部。这是因为，一方面市场中的个体投资者、机构投资者对地方政府债券的上级政府兜底预期依旧可能存在a；另一方面巨额的债务置换计划需要中国人民银行的货币政策配套支持，在今后可能引发财政政策影响货币政策独立性，宏观政策工具的调控效果打折扣。
通过PPP这一模式，地方政府信用与项目不再直接捆绑，而是通过资源的再整合，以服务而不是掌舵的姿态，介入新型城镇化进程。这样提升了财政资金的使用效率，促进地方政府职能转型，增强社会对地方政府信誉的信心和预期，有利于新型城镇化筹集稳定的资金流。
本轮PPP推行背景
地方政府债务风险累积
20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹措资金修路建桥，都曾发行过地方债券，由于管理上的不规范，出现了许多较为严重的问题，例如有的地方政府将债券以支援国家建设的名义摊派给各单位，有的地方政府则直接把发债所得资金充当部分工资，等等。出于对地方政府因债券兑付能力不足而引发经济问题的担忧，国务院于1993年4月21日颁发《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（国发［1993］24号）予以制止。进入1994年，对地方政府发行债券的禁止上升到法律层面中华人民共和国第八届全国人民代表大会第2次会议于当年3月22日通过了《预算法》，其中，第二十八条明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。该法律于1995年1月1日开始实施，从法律上禁止地方政府举债，以期解决地方政府发行债券引发债务风险的问题。同年6月30日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《担保法》，禁止地方政府以及事业单位作为保证人，以期杜绝地方政府或事业单位以担保方式形成隐性债务。
但实际上，出于发展经济的需要，各级地方政府采取多种方式举借债务进行融资。中国地方政府发行的政府性质债券，早就以各种企业债券的形式存在了。另外，2008年美国次贷危机引发世界金融危机，中央政府出台4万亿元经济刺激计划，鼓励地方政府设立融资平台，筹集资金，为中央投资项目配套，导致近年来地方政府债务呈现迅速增长趋势，其中隐性债务、或有债务占到相当大的比例，被视为财政、金融体系中的一大隐患。
我国地方政府债务存在经济风险、社会风险以及治理风险。其中经济风险整体可控，但个别地方政府存在较严重的债务负担；社会风险来自城镇化持续推进，原来有的地方政府融资渠道难以提供与基础设施工程建设周期配套的产品，地方在建工程现金流持续支付往往需要过高的债息支撑，既不符合代际公平原则，又存在透支政府信用、降低执政党威望的社会风险；治理风险是三类风险中最为突出的，因为《预算法》（2014年修正）推动的新一轮财政体制改革并没有给出一套现成的地方政府融资机制，以保证地方政府融资市场化、透明化、规模化、常态化、廉价化。
城镇化进程融资需求
党的十八大之后，新一轮城镇化，即新型城镇化再次成为国家战略。
2014年3月，国务院印发了《国家新型城镇化规划（20142020年）》，提出到2020年实现常住人口城镇化率达到60%的目标。常住人口的城镇化要求以完善的市政基础为基础，这对我国市政基础设施建设提出了更高、更明确的要求。
我国城镇化进程大致有如下4个明显的不同步特征：第一，在旧有的指导方针和体制下，决策部门将城镇人口视为财政供养范畴，在财政收入有限的情况下，政府极力控制城镇范围，导致我国城镇化严重落后于工业化；第二，城镇化的本质是人的城镇化，即农业人口职业的转变，然而我国的现状是土地城镇化速度远快于人口城镇化速度；第三，我国的制造业、服务业集中于城市地区，在现有的户籍制度下，农村劳动力进入城市往往是为低端制造业、服务业提供简单劳动，而无法真正融入城市之中，造成了我国特有的以春运、民工潮、返乡潮等为代表的人口高流动性特征；第四，我国省域间自然环境差异大，经济发展水平不均衡，城镇化无须按照统一模式推进，不宜以一刀切的模式推广，因此必然呈现出多样化和区域化的特征。
我国城镇化的上述4个不同步特征给财政体系的运作带来了不确定性和严峻挑战。以土地城镇化速度与人口城镇化速度不同步为例，尽管无论是土地城镇化还是人口城镇化，都会带来投资和资金上的需求，但人口的城镇化带来的是消费需求的增加，而土地的城镇化产生的是直接的投资需求。由于我国人口城镇化速度落后于土地城镇化速度，故我国新型城镇化将呈现出先投资需求、后消费需求的时间分布特征。如果再考虑人口城镇化产生的滞后消费需求，我国新型城镇化战略在基础设施、公用事业、公共服务等领域产生的资金需求将是巨额的、多层次的。
实际上，我国民间社会与民间资本并不具备自发推进城镇化的条件，这就决定了中国城镇化是由政府主导的。国开行行长郑之杰认为，到2020年之前中国需要至少50万亿元的新投资用于城市建设，但政府仅依靠目前财税体制形成的财力又难以满足城镇化建设中如此巨大的资金需求。那么，毋庸置疑，新型城镇化进程必然依赖债务进行融资，地方政府通过债务筹集部分基础设施建设资金将是常态，而债务融资的风险如何控制，成为城镇化对当前财政体制提出的又一个重要挑战。
在基础设施项目建设任务重的背景下，传统的以银行和信托资金为主要融资渠道形成的债务容易形成大量的短期兑付。银行、信托的资金周期与城镇化建设所需要的长期资金在期限上存在严重的错配，不但极易引发地方债务风险，而且给地方政府以及纳税人造成了沉重的、不必要的利息负担。因此，现有的以银行信贷为主的融资模式必然是不可持续和不合适的。
我们的观点：推行PPP的现实意义
有利于化解中央政府或有债息风险
尽管《预算法》（2014年修正）赋予地方政府举债权，从制度的顶层设计高度杜绝了地方政府性债务、地方政府负债债券化、隐性地方政府债务显性化，初步解决了自1995年开始实行的《预算法》存在的对地方政府预算约束力不强、地方财政纪律不严、中央权威不足信等问题。但是，地方政府债务债券化存在中央政府或有债息风险加剧的可能。其内在机理如下。
地方政府债务总量已经通过地方政府债券发行量的方式全部予以显性化，那么地方政府债券利率水平将直接决定地方政府的债息负担。这一步看似已经解决了地方政府债务和地方政府性债务规模不明，地方政府债息负担难以准确估算，地方财政可持续运行面临威胁的老问题，实则不然。稍微回顾近几年来我国政府债券管理历史，我们将不难发现，自2009年地方政府债券制度开启以来，地方政府债券利率一直在财政部的呵护下处于低水平，但这种模式随着地方政府债券发行量的逐年增加已经受到了挑战，2015年3.2万亿元地方政府债券置换计划推出之后，我国债券资本市场的承受力极限受到各方面关切，一旦当前地方政府债券利率的定价模式难以为继，或者国际宏观环境风云突变，地方政府将面临巨大的利率风险，一样可以给中央政府造成巨大的或有债息负担。
在PPP模式下，无论是中央政府信用还是地方政府信用，（从理论上讲）都与PPP项目公司发行的项目收益债无关。就融资风险管理角度而言，PPP与地方政府债券制度或者开发性金融不同，PPP不会将地方政府债息风险提升推延到中央政府层面（地方政府债券制度存在的潜在问题），也不会直接将地方隐性债务转换为中央政府或有债务（开发性金融存在的潜在问题），PPP彻底斩断了财政风险传染链条，化解了中央政府或有债息风险。
有利于新型城镇化建设的资金筹集
一方面，我国处在城镇化快速推进的过程中，新型城镇化建设需要巨额资金a；另一方面，经过几十年的经济建设，特别是改革开放30多年的发展，私营资本等民间资金较为宽裕， 2014年年底城乡居民储蓄余额达507 831亿元a，总的金融机构存款余额甚至超过百万亿元（约116.8万亿元）b，通过推广PPP，可以动员一部分民间闲置资金，用于地方经济社会建设，解决城镇化进程中基础设施建设资金不足的问题，加快我国新型城镇化建设步伐，提高人民生活水平。
在市场中，我国地方政府近年来形成的各种债务信誉，其实是被投资者视为以地方政府的财政收入进行兜底支撑的。省级以下诸多地方政府对自身的主体信誉管理并不积极，因为地方政府对其上级政府、中央政府有着强烈的债务兜底预期。更为严重的是我国官员任期制度在实践中没有严格执行，导致官员任期与举借债务期限错配，存在官员激进举债得到政治升迁，却将高额债息负担转嫁给下一任的道德风险。正因为如此，近年来出现了地方政府敢借，金融机构敢贷的局面，而地方政府对债息高企不敏感会严重伤害到地方经济未来的可持续性，提高了城镇化进程的成本。这种预期中央政府最终为债务支付坏账成本而大举融资的模式，也是一个地方政府和金融机构联合向中央财政套利的道德风险问题。
2015年，财政部推出了地方政府债券置换计划，一定程度上缓解了地方政府债务压力，但债务的债券化并不是解决问题的全部。这是因为，一方面市场中的个体投资者、机构投资者对地方政府债券的上级政府兜底预期依旧可能存在a；另一方面巨额的债务置换计划需要中国人民银行的货币政策配套支持，在今后可能引发财政政策影响货币政策独立性，宏观政策工具的调控效果打折扣。
通过PPP这一模式，地方政府信用与项目不再直接捆绑，而是通过资源的再整合，以服务而不是掌舵的姿态，介入新型城镇化进程。这样提升了财政资金的使用效率，促进地方政府职能转型，增强社会对地方政府信誉的信心和预期，有利于新型城镇化筹集稳定的资金流。
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