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| 編輯推薦： |
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本书为行政学开山之作之一，论点明确、论述充分、论据权威、文献丰富、观点新颖、文字流畅、结论具有说服力并且有政策操作性。
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| 內容簡介： |
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本书是古德诺的代表作。这本小书旨在表明，法律上的正式政府体制与现实中的政府体制并不总是相同，从美国现有的政治状况来看更是如此。本书还试着指出，为了让现实体制比现在更符合正式体制所依据的政治理念，美国的正式体制必须进行哪些方面的改革。
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| 關於作者： |
古德诺（1859—1939），美国著名的行政法学者、政治学者，曾经担任约翰·霍普金斯大学的校长，美国政治学会的首任主席。至今美国政治学会仍有以古德诺命名的学术著作奖项。他曾经于1914年受聘担任北洋政府的法律顾问，任内发表《共和与君主制》。他的主要代表作是《政治与行政》和《比较行政法》。
译者简介：
毕洪海，北京航空航天大学法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为宪法、行政法以及政治理论。
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| 目錄：
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前言
第一章 国家的首要功能
第二章 政治功能
第三章 中央与地方政治
第四章 行政功能
第五章 行政体制对政治与行政关系的影响
第六章 政府体制尤其是行政体制对政党地位的影响
第七章 民主政府
第八章 党首
第九章 政党责任
第十章 结论
索引
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| 內容試閱：
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1776年，美国从东海岸的13个殖民地开始，一百多年中不断开疆辟土，最终贯通了大西洋和太平洋之间的广袤大陆，成为当时世界上Z大的新兴国家。美国在1860年代南北战争结束以后获得了更大的发展，特别是1880年前后，已从农业国变成了工业国，就传统的国际地位而言，美国与英、法、德等欧洲强国相较还颇有不如，但这时的美国已基本上成为一个当时的现代国家。
在短短的一百多年里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。19世纪末，美国的政治体制所面临的问题可以归结为以下几点。
1.分权过度
南北战争结束以后，美国国内的单一性质更加明显。已经从一个颇具邦联性质的国家变成了一个一般意义上的联邦国家。虽然单一性急剧上升，但美国的国家体制依然故旧，仍然维持了很强的邦联分权体制。
美国的分权包括联邦及各州层次上的三权分立，以及联邦与各州及地方之间的分权。过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差。美国分权过度的问题建国之初就受到汉密尔顿等联邦党人的攻击。这一问题星然在联邦党人的努力下得到了认识，但是在实践上始终没能真正解决结果美国人不得不逐渐偏离建国的政治理想，形成以行政集权为特征的强有力的总统制。不过到19、20世纪之交，这一过程尚未最后形成。
2.国家行政体制落后于现代生活的节妻
19世纪后半的美国社会，现代经济生活促进了工业化和城市化，国家行政职能在经济以及社会文化等领域内急剧扩大。同时市民生活为之一变，大众消费文化的巨大发展导致以城市市政为代表的行政体制的扩张，行政体制面临转型向市民提供跟政治无关的一般公共服务的方向发展的问题。但是美国行政体制改革迟迟没能跟上。
尽管美国社会内部发生了天翻地覆的巨大变化，但美国的国家体制没有进行相应的改革。各种新的问题多是通过政治变通，通过各种随时随地地”安排”各种临时机构来加以弥补的。古德诺在本书中就指出，美国之所以能够在相当长-段时期不对政治行政体制进大的调整也能支撑下来，最大的原因就在于在正式体制之外存在着各种非正式组织(古德诺称之为“法外体制”，以相对于正式的体制“法内体制”)， 美国的立法(政党和国会)也远较欧洲国家强大有力，两党轮流执政，不招外手。”法内不足，法外补”，特别是政党等法外组织灵活变通，无所不在，无所不能，从外部给正式体制提供了不可或缺的巨大支持。
但是多面手的政党虽然能够包办替代很多政治行政功能，并非专门家，很难期待靠它来提高工作效率。在当时在政治行政功能分化尚不充分的美国，不得已全面借重于政党这个万金油。另一方面，政党过多的工作，使它背上了过于沉重的负担，从而无法集中精力于凝聚民意等本职工作，并进一步导致了以政治分赃制为代表的政治腐败的盛行。
3.政党分赃
另一个问题是当年的美国政治中长年存在着的一大弊端，即是所谓的政党分赃制(Spoils system，又译为“猎官制”)。古德诺执笔本书的一大目的就是针对当时在美国政治中肆虐的政党分赃制。
美国的政党分赃有其历史背景和思想渊源，可以说是美国建国以来的政治传统。跟欧洲大陆国家相比，长期以来，美国政治体系就凭着几条基本的政治信条进行粗放式的政治统治。当时的美国人信奉”从政不难，是个人都可以胜任”的信条，同样还相信”战利品属于胜利者”，所以政党分赃天经地义，无可厚非。美国人的分赃政治是比较彻底的--不搞坐地分赃，不瓜分更不均分，而是胜者为王败者为寇，落选了的话就一无所有。好在风水轮流转，允许数年以后卷土重来，到时候也同样允许胜者驱逐败者，所以美国政坛一直杀杀打打，难有安宁之日。为了避免庞大的官僚政府，同时，也是为了对选民负责，还经常进行官员的轮换。无论选任官职之大小，动辄投票表决。结果在政党的操作下，行政体制中始终充斥着大量的非正式的法外组织和人员，使得机构胀，效率低下。当时美国的政治制度深受大陆学者诟病，要等到法国人托克维尔来发现其内在的可能性和未来性以后才逐渐为世界所认识之后才逐渐流行起来。
虽然都面临分赃政治的威胁，但是美国和英国的情形不同。英国是立宪君主制，作为党魁的英国首相理论上在政治体制中并非居首，分赃政治的影响主要限于党争的范围。而总统居首的美国的情形则更为紧迫。作为党魁的总统上梁不正，腐败超出了党争的范围，整个国家的政治都因此受到了很大的影响。同时，英国的政治腐败随着党魁在立宪君主制下获得了制度性的发展已逐渐成为国家正式体制的一个有机的组成部分。美国总统却始终只能以两张面孔面对世人，这是非常尴尬的当然，美国也进行了一些努力，比如启用一些社会名流，偶尔还用一两个野党人士，以减少减轻政党分脏的色彩。但是实际上政党分脏的特征至今也未能完全克服。美国每次交换政权，白言就要来一次大搬家。一般政府交接有3000到5000政府官员(政治任命职务的人员，非资格任用职务)交替。其间美国政府忙于交接，结果不短段时间处于半空转的状态。这对美国的内政外交都有一定的影响。为了解决这一问题，美国在1883年通过《彭德尔顿法》施行了功绩制(merit system，事实上是一种”资格任用制”)，但到19世纪末尚未见根本改善。
因此，要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。如前所述，这种办法在政府体制内部不能找到。所以，必须到政府以外的一些法外的制度中去寻找。事实上，可以在政党中找到它。政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。政党必须选择中央的执行官员，因为分权原则的采用已使他们不受任何有效的立法控制了。政党必须选择所有的地方官员，因为行政体制极端分权的特点使他们不受任何有效的国家（或州）的控制。要完成这项工作，政党组织就必须强大并长久存在。
政党组织之所以必须强大，是因为为了保证人民的意志得到切实的执行，所有当选的官员都必须以个人名义保证遵行一定的行动方针，而政党就必须为他们承担责任，必须事先形成一个可以被称为政纲的东西。每个候选人必须以这个政纲为行动指南，并要求每个争取担任重要官职的候选人正式接受这个政纲。因此，单独的候选人个人必须归附政党。主要是因为这一点，在其他政府体制下候选人通常所作的个人信仰声明，实际上为美国的公共生活所不理解。
政治功能与行政功能协调一致是绝对需要的，如上所述，这种协调一致如果无法在政府体制内获得，就必须在政党组织中找到，正因为如此，它被人们称为政党协调性，并在美国如此大受称赞。如果不是对政党有这种坚定的忠诚，（这几乎是美国政治所特有的），我们的政府早就会被一群组织涣散、各行其是、无法无天的官员所充斥。他们会在权势上彼此分庭抗礼，在行动上随心所欲，尽管所有的官员按理说只是从事于执行尽可能具体的法律和表达在立法机构中有代表的人民的意志。
在州以及更为复杂的地方政府即城市政府中，由于要选举的官员人数众多，就进一步使这种强大的政党组织成为需要。左邻右舍互相认识，这使选民能对各种公职候选人的德行有很多了解，从而在农村的选举中起着良好的作用。但是自然不能期望这在人们互相很少了解的整个州或城市里也能起很大作用。在大量地挑选州和城市官员时，选民们必须依靠这样的政党：其党纲受到选民们的拥护，其历史可以使选民们相信它对今后行动的许诺。企图离开政党而行动的种种努力，在很多情况下无疑具有很大的教育意义，但即便如此，对现实的政治问题往往并不能马上产生任何具有实际意义的结果。
在美国的政府体制中，这种以协调国家意志的表达和执行的功能为己任的政党组织不仅应当强大，而且应当长期存在。如果没有别的原因的话，它之所以应当长期存在，是因为没有哪次选举能在政府的决策机关即政治机关，和政策执行机关即行政机关之间造成协调的关系。
强大的全国性政党的候选人主要效忠于政党，其次是效忠于他们的直接选民。然而，如果当选，人们希望他们能够为选举他的选区的利益服务。为了他们选民的个人利益，或许人们希望他们的主要工作是，实际上也确实是，促进实现党纲中体现的原则。政党向执行机关提出不正当使用执行权力的要求，并不是完全出于自私的动机，在很大程度上是为了使政党永久地存在下去，从而实现政党提出的原则。
就强大的全国性政党而言，促动他们进行政治活动的动机也不完全是出于个人利益。至少在理论上，对政党的忠诚或多或少出于一种理想性动机，但是，实践可能会偏离理论。就地方政党而言，我们有时极力主张将地方政党置于全国性政党的位置上，但政党的凝聚力与理想是完全相悖的。相反，这完全是一种粗俗不堪的东西。
因此，在我们这种不集中而且分权的政府体制中，破坏或严重削弱强大的全国性政党并不是明智之举。的确，作为在美国建立起来和运作的政党，一些严重的弊端相伴而生。但无论从法国和意大利的经验判断，还是从我国大城市的经验来看，妄图以那种个人对地方政党领袖的忠诚为纽带而松散结合在一起的政治组织来代替它们的做法，都是愚蠢至极的行为。
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