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| 編輯推薦： |
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★根据新《立法法》编写，专业角度指导立法法理解与适用
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| 內容簡介： |
《立法法》是规定国家立法制度、规范国家立法行为的重要法律，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要制度枢纽。本书以2015年3月新修改的《立法法》为基础，对其条文含义和适用要点进行了较为全面的阐述，具有突出的学术价值、鲜明的问题意识和独特的实操功能。
本书的特点在于，从法学专业视角出发，将新《立法法》分解为可从学术上概括分析的“专题”，着重从学理层面进行细致解读，并突出当前立法工作中的重点问题与完善对策，强调对今后立法机关工作的指导性和适用性，结合相关的案例和事例对条文在实践中的适用进行分析。希冀有助于读者全面、准确地把握新《立法法》实施的重点和难点，为贯彻实施《立法法》打下良好的基础。
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| 關於作者： |
冯玉军，中国人民大学法学院教授、博士生导师。担任中国法学会立法学研究会常务副秘书长，中国人民大学法律与宗教研究中心主任、国家发展与战略研究院社会转型与治理研究中心主任。获评第七届“全国十大杰出青年法学家提名奖”和教育部“新世纪优秀人才”，甘肃政法学院“飞天学者”特聘教授。
主要研究领域为法理学、立法学、法律经济学、法律与宗教研究，出版个人专著9部，发表学术论文140余篇。参加党的十八届四中全会决定、十二届全国人大常委会五年立法规划、《立法法》修改决定等的研究起草工作。
赵一单，中国法学会立法学研究会秘书处助理、中国人民大学法学院博士研究生。
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| 目錄：
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第一章总则
专题一立法宗旨与适用范围
专题二立法原则
第二章法律
第一节立法权限
专题三全国人大立法权限
专题四授权立法
第二节全国人民代表大会立法程序
专题五全国人大立法的法律案提出
专题六全国人大立法的审议、通过与公布
第三节全国人民代表大会常务委员会立法程序
专题七全国人大常委会立法的法律案提出
专题八全国人大常委会立法的审议
专题九全国人大常委会立法的表决与公布
第四节法律解释
专题十法律解释的权限
专题十一法律解释的程序与效力
第五节其他规定
专题十二全国人大及其常委会对立法的主导
专题十三法律案起草与提出的其他规定
专题十四法律的公布、修改与废止的有关规定
专题十五法律内容的技术规定
专题十六法律配套规定、立法评估与法律询问
第三章行政法规
专题十七行政法规的权限与立法计划
专题十八行政法规的起草与审查
专题十九行政法规的决定与公布
第四章地方性法规、自治条例和单行条例、规章
第一节地方性法规、自治条例和单行条例
专题二十地方性法规、自治条例和单行条例的权限
专题二十一地方性法规、自治条例和单行条例的制定程序
第二节规章
专题二十二部门规章和地方政府规章的权限
专题二十三部门规章和地方政府规章的制定程序
第五章适用与备案审查
专题二十四法律效力的规定
专题二十五法律冲突的解决
专题二十六法律等的改变与撤销
专题二十七法规、条例、规章的备案与审查
第六章附则
专题二十八军事法规和军事规章
专题二十九司法解释
附录
关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说明
《立法法修正案（草案）》修改建议
全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》修改情况的汇报
关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说明
第十二届全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》审议结果的报告
第十二届全国人民代表大会法律委员会关于《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定（草案）》修改意见的报告
全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定
《中华人民共和国立法法》新旧条文对照表
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| 內容試閱：
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一
《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）是规定国家立法制度和规范立法行为的重要法律，其内容主要涉及立法权限划分、立法程序、法律解释、适用与备案审查等国家政治制度的顶层设计，既规定立法机关同行政机关、司法机关的横向权力配置，又规定中央和地方事权关系的平衡，也同人民生活息息相关。它和《国务院规章制定程序条例》、《党内法规制定条例》、《党内法规、规范性文件备案规定》等文件一起，构成实现国家治理体系和治理能力现代化的制度枢纽。
立法法自2000年颁布施行以来，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，发挥了重要作用。但是随着经济社会发展和改革开放的不断深化，法治建设面临着亟须全面推进的新形势、新要求，立法工作也出现了不少新情况、新问题，亟须通过修订立法法，以总结15年来的立法经验，创新立法体制机制，回应人民群众重大关切。
从背景意义的角度来看，这次修改是在中央提出全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局的大背景下进行的，以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，突出重点，着力围绕提高立法质量完善制度，采取积极稳妥、分步推进的策略坚持科学规划的精神，充分发扬民主，努力使之成为“让每一部法律都成为精品”的关键程序法、质量保障法。从操作时间的角度来看，立法法的修订是按照十二届全国人大常委会于2013年10月发布的“五年立法规划”，分别于2014年10月、12月两次征求意见及人大常委会会议讨论后，于2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议正式通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，并于公布之日起施行。
总体看来，修订后的立法法贯彻落实了党的十八大报告、十八届三中、四中全会决定和习近平总书记系列重要讲话精神，将改革开放以来的立法工作经验同当前立法重点工作和需要解决的突出问题结合起来，加强科学民主立法，健全立法质量保障制度，扩大地方立法主体范围，在立法评估、立法听证、立法公开、立法规划、立法审议、立法备案审查以及明确全国人大法律委员会和常委会法制工作委员会职责作用等许多方面都较原立法法有明显进步，回应了人民群众的重大关切和学界关注的热点问题，为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化奠定了立法基石，成为中国立法史上新的里程碑，值得高度肯定。
二
立法法修改关系重大，它不仅是一般的宪法学、行政法学研究的事情，也绝非单纯的程序和实体法律规范完善的问题，就其本质而言更是政治价值选择和顶层制度设计的问题。从法律修改策略的角度来看，既可以做比较激进大胆、一步到位的整体大修，也可以搞慎重稳妥、分步推进的适度修改。
就前者来说，一部性优质高、理想的立法法，应该体现上下有序、内外协调、科学规范、运行有效的原则，能够通过合理分配和控制立法权来消除权力的割据，划清中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限，为科学民主立法提供制度保障；应该有助于建立科学、规范的立法体制和立法程序，建立健全立法起草、论证、协调、审议机制，进一步增强法律法规的可操作性，完善和发展法律体系；应该形成对立法权行使和立法过程的严格法律控制，坚决克服立法过程中的地方保护和部门利益化倾向，防止地方和部门越权立法，避免重复立法、粗糙立法、腐败立法。但就后一个方面来说，法治中国建设中的各种问题很多，想借修订立法法毕其功于一役，几乎是不可能的。比较现实的修改进路只能是循序渐进、逐步完善。人大法工委的同志提出此次修改立法法的指导思想是：其一，贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会两个决定的精神。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其二，突出重点，着力围绕提高立法质量完善制度。认真总结多年来全国人大及其常委会和地方人大及其常委会在推进科学立法、民主立法方面的实践经验，将一些好的做法通过修改立法法提炼、固定下来。其三，积极稳妥，分步推进。对认识比较一致、条件成熟的，予以补充完善；对认识尚不统一的，继续深入研究。
从最后通过的立法法文本来看，本次修法显然采纳了一种立足实际、折中温和的修订策略。（1）与时俱进地增补了执政党关于全面推进依法治国、深化立法体制改革的战略方针。例如，第一章“总则”根据党的十八大报告和十八届三中、四中全会精神，增补了“提高立法质量”，“发挥立法的引领和推动作用”，“坚持立法公开”，“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”等原则性宣示话语。（2）沿袭传统的渐进立法经验，侧重增补立法机关认为行得通、有把握的内容。例如，第八条增加规定第六项“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，第十条至第十三条细化规定了授权立法的设定权限，第四十三条增加规定“一揽子修法”和法律案表决的灵活性内容等。（3）围绕提高立法民主性、科学性的目标对立法体制、程序进行一系列技术性修订。例如，第五十一条“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”；先后三次增加规定全国人大专门委员会、五次增加规定全国人大常委会工作机构充分发挥人大立法中的辅助和基础性作用条款；将原来“较大的市”人大及其常委会制定地方性法规的授权扩大至全部“设区的市”等。（4）考虑到全面深化改革的实际需要，修改后的立法法对一些短期内难以解决的根本性问题做了选择性回避。例如，没有对全国人大、全国人大常委会、国务院、省级人大、省级人大常委会、设区的市人大、设区的市人大常委会等立法主体之间的具体监督程序、相关责任作出详细规定，也未对全国人大及其常委会对“两高”作出的司法解释如何监督作出规定；中央军事委员会制定军事法规如何同其他法律法规协调一致没有细化规定等。从理论上来说，如果不能更严格地限制行政立法，更清晰地划分不同立法主体的彼此权限，更精细地规定立法程序特别是备案审查、抵触撤销机制，如果不能在扩大地方立法自主权的同时加强立法工作队伍建设、完善审查监督，修改后的立法法能在多大程度上立得住、行得通，真正管用，促进社会经济发展，赢得人民群众满意，需要认真思考，经受实践检验。
三
原立法法全文分为6章，共94条，10352字。除去总则、附则以及适用与备案三部分辅助性章节，其主体章节按照法的渊源的表现形式制定，即分为法律，行政法规，地方性法规、自治条例和单行条例、规章三章。这种制定形式，以法的渊源的表现形式为逻辑排布，按照其效力层级由高到低分布，具有较强的层次性和规范性。依照宪法有关规定，法的渊源——法的外在表现形式成为立法法的主线，串起立法机关及其立法权限、立法程序等所有规定和内容，并使我国单一制结构形式下的中央与地方立法得以充分体现。
修订后的立法法全文仍分为六章，共105条，13923字，共有46个条文的修改、增加和删减。其中：
第一章“总则”为第1~6条，共6条。基本条款未变，但是新增了关于立法目的和立法作用发挥的宣示性内容，要求立法应当适应经济社会发展要求，法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。
第二章“法律”为第7~64条，共58条。本章新增了9条，修改增补了14条（款项），内容变化较大。主要是强调指出了全国人大及其常委会在立法工作中的主导作用，细化和明确了人大专门委员会、常委会工作机构的职能作用，对相关法律制定、修改、废止程序作了细化规定，从加强民主立法、科学立法的角度对实践中行之有效的编制立法规划和年度立法计划、完善立法起草、立法公开、立法评估相关程序等进行了吸收。
第三章“行政法规”为第65~71条，共7条。本章修改内容不多，主要是对行政法规起草的民主化、科学化作了细化规定，要求国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。
第四章“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”为第72~86条，共15条。共有9条内容做了修改补充。但特别扩大了拥有地方立法权的主体范围（将较大的市立法扩大到其他全部设区的市，较大的市制定地方性法规限于城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项）；补充规定统筹推进本行政区域内基本公共服务均等化事务是地方性法规的立法事项；提出地方立法要增加创新性、减少重复立法的明确要求；在规章制定方面，强调“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。
第五章“适用与备案审查”为第87~102条，共16条。章名由“适用与备案”改为“适用与备案审查”，新增了1条，修改增补3条（款项）。内容变化在于明确强调了全国人大专门委员会、人大常委会工作机构在适用、备案、审查中的职能作用。
第六章“附则”为第103~105条，共3条。在原有军事法规立法权和法律施行时间条款之外，制定军事规章的立法主体增加了中国人民武装警察部队；第一百零三条就最高人民法院、最高人民检察院所作司法解释和提请修法的议案同全国人大常委会之间的关系，以及司法解释权的专属性和备案制度作了补充规定。
四
我所在的中国法学会立法学研究会全过程参加了此次立法法的修改。2012年前后，受中国法学会委托，由立法学研究会牵头，协调全国各专业法学研究会数百名专家，撰写了致新一届全国人大常委会《2013—2017年加强重点领域立法的专家建议》（张春生、冯玉军执笔），提交给全国人大常委会，得到有关领导同志的好评；2014年10月至2015年3月，立法学研究会专家学者全程参与了由全国人大法工委、全国政协社会法制委等举行的立法法修订研讨会。
2014年9月16日上午，中国人民大学国家发展与战略研究院社会转型与治理研究中心举行“《立法法》修订”公共政策研讨会，在冯玉军教授的主持下，中国人民大学朱力宇教授和叶传星教授、中央民族大学张俊杰教授以及中共中央党校政法部王立峰教授等围绕立法法修正案提出高水平的政策建言。
同年9月17日下午，受全国人大常委会法工委的委托，由中国法学会主办、中国法学会研究部和中国立法学研究会承办的“《立法法修正案（草案）》专题研讨会”在人民大学顺利举行，研讨会由中国法学会副会长、中国社科院法学所所长李林研究员主持。中国社科院法学所副所长莫纪宏教授，中国政法大学法学院舒国滢教授、刘莘教授、王称心教授、侯淑雯教授，中国人民大学法学院张志铭教授、徐孟洲教授、王轶教授、冯玉军教授，中共中央党校政法部封丽霞教授，中国法学会立法学研究会秘书长刘一杰，副秘书长阎军，国务院法制办秘书、行政司综合处齐倩倩副处长等专家学者参加了研讨会。与会专家学者一致认为，《立法法修正案（草案）》体现出立法者进一步完善法律条文的工作思路，也是开门立法、民主立法、科学立法的重要成果。大家从立法法的功能定位（立法法与宪法，立法法与普通法律的关系）、修法的思路、立法权限的划分、法律法规的撤销等不同角度，对修订草案展开了热烈深入、富有成效的研讨，达成了许多重要的共识。中国法学会、中国立法学研究会对各位专家发表的意见进行了整理，并结合中国立法学研究会于2013年举办“《立法法》修改”主题年会的学术成果，向全国人大常委会法工委报送了草案修改建议稿（冯玉军执笔），为完善立法法贡献法学界的智慧。
新法颁布后，全国各地掀起了一股学习、培训立法法的热潮，各级立法部门和立法工作者也都需要在全面、正确理解立法法精神的基础上开展相关工作。我们特组织高校从事立法研究工作的专家学者编写这本《新〈立法法〉条文精释与适用指引》。与市面上已有的官方发布的《立法法释义》相区别，本书具有突出的学术价值、鲜明的问题意识、独特的实操功能，其创作意旨和撰写凡例如下：
第一，突出的学术价值。从法学专业视角出发，以修订后的立法法为基础，分章、逐条进行涵义解读。在“法律文本及条文精释”之中，于每章之前设【本章说明】，介绍本章的主要内容，并着重介绍本次立法法修改对于本章的修改思路和修改内容；在每个条文之前标注【条文主旨】，简要地说明本条的主要内容；在每个条文之后设【条文精释】，说明本条的主要内容，分析修改新增条文的理由，着重从学理层面进行细致解读，避免过多的宏大论述。虽然作为一本囊括立法法文本及其理论与实践的著作，必要的立法背景、政治意义等宏观讨论不能避免，但本书放弃大段论述，尽量从简，以彰显学术普及著作和官方“释义”之间的分工、区别。
第二，鲜明的问题意识。本书在章（6章）的叙述和条（105条）之间，特设29个可以从学术上概括分析的“专题”，直接应实践问题综合解决的需要，又有统合若干法条之便。每个专题均以疑难探讨的方式，着重讨论分析特定条文在学理上存有疑难之处，综述各家观点，再配之以“延伸阅读”（简要列明延伸阅读文献，包含国外立法例和中英文学术文献链接），对法条理解和适用难点掰开揉碎进行研析。
第三，独特的实操功能。【适用指引】突出当前立法工作中的突出问题与完善对策，强调对今后立法机关工作（特别是地方立法和行政部门立法）的指导性和适用性，结合相关的案例或事例对条文在实践中的适用进行分析，使释义不致沦为空洞的论述。部分专题附加法条联想的内容，将相关法律法规中同立法法规范有直接关联的核心法条列于其后，以便检索查阅，同时也便于更加直观地了解立法法在整个法律体系中的地位，以及某项法律规范同立法法的相互关系。当然，以上各部分并非每个条文都要齐备，需要具体情况具体分析，如果确实材料不足，也不会生搬硬套。
为便于读者了解立法法修改的内容与背景，书末特别附录了全国人大常委会法制工作委员会主任李适时关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说明、中国法学会《立法法修正案（草案）》修改建议、全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》修改情况的汇报、全国人民代表大会常务委员会副委员长李建国关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说明、第十二届全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》审议结果的报告、第十二届全国人民代表大会法律委员会关于《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定（草案）》修改意见的报告、全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定、《中华人民共和国立法法》新旧条文对照表等文件资料。
全书由冯玉军主编，负责整体设计和全书统稿以及前言、总则部分的写作；赵一单副主编，协助主编统稿。
本书的具体写作分工如下：
陈禹铮：专题一、专题二；
夏高庆：专题三；
吉婷婷：专题四；
贾阳春：专题五；
赵一单：专题六、专题七、专题九、专题十七、专题十八、专题十九、专题二十四、专题二十五、专题二十六；
韩晓洁：专题八；
房奇勇：专题十、专题二十八、专题二十九；
冯雷：专题十一；
闫畅：专题十二；
裴洪辉：专题十三、专题十五；
王成凤：专题十四；
张悦：专题十六；
王登佩：专题二十、专题二十一；
龚秋剑：专题二十二、专题二十三；
薛敏惠：专题二十七。
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