欧盟内政
后疫情时代欧盟一体化的发展及与
中欧竞合关系的互动
徐明棋徐明棋，上海社会科学院欧洲研究中心主任、上海欧洲学会会长。
［内容提要］本文论述了新冠肺炎疫情及其背景下大国博弈关系对欧盟一体化的影响以及中欧既合作又竞争关系与欧盟一体化进程的互动影响。本文认为，疫情作为一种危机，严重冲击了欧盟的一体化进程，但是如同历次危机一样，欧盟的一体化经受住了危机冲击，并且在经济一体化上取得了新的进展。但是本文也指出，欧盟的政治一体化在疫情冲击下面临严重的考验与困难，这也与大国博弈的新格局有关。中美之间的竞争博弈关系以及美俄关系，都对欧洲的共同外交和安全政策构成了严峻挑战，欧洲政治一体化进程遭到破坏。不过，中欧合作尽管出现了欧洲内部重新评估和负面评价，但是总体战略合作的大趋势不仅不会改变，而且也与欧盟的一体化存在良性互动关系。本文还就如何在后疫情时期发展中欧关系进行了探讨。
［关键词］后疫情时代欧盟一体化中欧竞合关系
一、新冠肺炎疫情对欧盟一体化带来的
冲击与影响新冠肺炎疫情严重冲击了欧盟的经济和政治结构，对于经济受到的冲击，有关研究分析很多，数据展示得也比较明显。比如，疫情导致欧盟经济陷入了第二次世界大战后严重的衰退，经济下降的幅度超过美国，金融市场遭受的打击也比美国更为严重。欧盟作为一个整体，经济下降的幅度在2020年高达7%，欧元区更严重可能下降72%，远远超过美国-34%和世界经济-35%的幅度。疫情的冲击还使得欧盟成员国之间的经济差距被进一步拉大。在欧盟成员国中，意大利、西班牙、希腊等南欧国家的情况更加糟糕，一方面是经济下滑的幅度超过欧盟平均水平，另一方面是政府的开支不断增加，负债率攀升。
在这样的背景下，欧洲一体化也遭到了严重的冲击。而对于新冠肺炎疫情冲击欧洲一体化的影响，学者的分析结论却是比较复杂和多元化的。比如Cato研究所的研究员Doug Bandow就认为，疫情严重损害了欧盟一体化的建设，参见Doug Bandow（2020）：“One Victim of Covid-19 Pandemic：European Integration”，https://wwwtheamericanconservativecom/articles/one-victim-of-the-covid-19-pandemic-european-integration/。但是也有学者认为新冠疫情给了欧洲一体化新的动力，参阅 Stephanie Laulhe Shaelou：“Covid-19 Pandemic is EUs Chance to Revive the Project of European Integration，https://scrollin/article/964743/covid-19-pandemic-is-eus-chance-to-revive-the-project-of-european-integration不同的学者从挑战和机遇不同的视角，分析了新冠肺炎疫情对欧洲一体化带来的正面和负面不同的影响。因此不能简单认为，新冠肺炎疫情会导致欧盟一体化倒退或者进一步增强。比较客观的看法是在经济领域的一体化将会延续和推进，但是在社会政治层面的一体化可能会出现收缩。因为尽管欧盟建立了统一的大市场，但是经济的国家属性仍然是非常明显的，财政和社会福利制度以及各国居民的民生，仍然受到各个民族国家经济的制约。所谓“大难来时各自飞”，在疫情冲击下各国应对危机的能力存在巨大差异，普通民众受到的影响有很大的不同，各国政府抗击疫情初期在物资的抢购和配置上也自然以本国优先，相互之间抱怨指责，在限制人员流动以及动员财政和金融资源抗击疫情上，都出现了逆一体化的措施和倾向。悲观者看到了欧洲一体化的这些负面影响，对欧洲未来的发展感到担忧。参阅Claire Busse，Rafeal Loss，Jana Puglierin，Pawel Zerka(2020)等人的文章“The Crisis that Made European Union:European Cohesion in the Age of Covid”，https://ecfreu/wp-content/uploads/The-crisis-that-made-the-European-Union-European-cohesion-in-the-age-of-covidpdf但是更多的学者和欧洲民众则认为新冠肺炎疫情作为一种危机，反而促进了欧洲内部应对危机的团结精神参阅Akasemi Newsome（2020）“Covid-19:Could a Perfect Storm Test European Integration?”https://wwwlaprogressivecom/european-integration/，对欧盟现有机制的信任反而增加了。民意调查显示，尽管青年人失业率较高，但他们对于欧盟机构的信心和信任度反而比老年群体高，达到52%，高于对本国政府的信任度（50%），而在学生中对欧盟的信任度更高达58%。Massimiliano Mascherini and Eszter Sandor （2020）“Histrory Repeaating Itsslef? The Impact of of the Covid-19 Crisis on Youth”，https://wwwsocialeuropeeu/history-repeating-itself-the-impact-of-the-covid-19-crisis-on-youth因此，他们认为新冠肺炎疫情是欧洲一体化的一个机遇。
新冠肺炎疫情的确严重冲击了欧盟各个成员国的经济，导致欧盟成员国之间的差距加大。由于北欧和西欧成员国的经济相对比较发达，财政状况比较好，应对疫情冲击，维持经济社会稳定的能力较强，而南欧和中东欧成员国的情况比较糟糕。意大利、西班牙、希腊等南欧国家经济下滑的幅度超过欧盟平均水平。意大利的负债率上升至160%，西班牙超过110%，希腊更是飙升至190%。这种差距必然导致相对困难的成员国对于欧盟提供救助的诉求要远远超过西欧和北欧成员国，一旦这种诉求落空，去一体化和疑欧情绪就会上升。也正因为此，欧盟的领头羊德国和法国在疫情冲击欧盟的关键时刻，携手推动了7500亿欧元的欧洲复苏基金的设立，并且协调各成员国在如何筹措资金和分配资金上达成了妥协，对陷入困境的意大利、西班牙、希腊等南欧国家分配的资金数额予以了倾斜，让欧盟机制在危难中展现了一体化的韧性。欧盟还就2021—2027年总额高达1074万亿欧元的预算达成了一致，使欧盟的财政合作和一体化程度踏上了一个新台阶。当然，超国家的欧盟财政能力以及成员国之间的财政转移支付仍然非常有限，欧盟的财政一体化还只是刚刚起步。在欧盟成员国讨论设立欧洲复苏基金以及发行共同债券来筹措资金的过程中，荷兰以及北欧成员与意大利等南欧成员在无偿划拨和贷款份额以及如何划分等具体问题上曾出现重大分歧，使得协商谈判过程并非一帆风顺，也被外界一些评论认为是欧盟一体化的困境，但是在德法轴心的带领下，尤其是在德国总理默克尔的斡旋之下，终还是取得了欧盟一体化的重要步伐。这也正是欧洲一体化在危机中艰难前行的重要例证。
欧洲中央银行在此次危机中发挥了重要作用。在2020年3月份疫情冲击欧盟经济的背景下，欧洲中央银行迅速在原来每个月购买200亿欧元债券的基础上，启动了新的7500亿欧元的量化宽松计划，随后于2020年6月和12月又分别决定增加6000亿欧元和5000亿欧元，将总量化宽松规模扩大至185万亿欧元，时间延续到2022年3月底。这给陷入债务困境的南欧成员国提供了融资的有力支持，让它们避免了重蹈2009年主权债务危机的覆辙。由于欧洲中央银行的积极干预，发挥了与美联储相似的为欧盟金融问题提供资金的后贷款人职能，以金融市场价格作为指标衡量的欧盟货币金融一体化程度在加深。参阅Borgioli，S，C-W Horn，U Kochanska，P Molitor and F P Mongelli(2020)，“European financial integration during the COVID-19 crisis”，ECB Economic Bulletin 7，November
因此，欧盟的一体化在新冠肺炎疫情危机的冲击下显示了韧性和活力，欧洲一体化再次在危机中得到重生。欧洲的很多学者认为欧洲一体化就是在危机中不断前行的。Buti，M(2020)，“A tale of two crises:Lessons from the financial crisis to prevent the Great Fragmentation”，Vox EU，13 July欧盟诞生于欧洲面临各种外部和内部危机的时刻，不用追溯至70年之前，近的一次重大危机是欧洲主权债务危机，导致了欧盟《财政契约》的签署和欧洲银行业联盟的诞生，欧洲中央银行则拓展了后贷款人的职能，变成了真正的欧盟中央银行。因此，新冠肺炎疫情客观上推动了欧盟经济一体化的深化。
但是，新冠肺炎疫情对欧洲政治一体化的影响却是复杂的，这种复杂性是在欧盟内部本来就存在的成员国之间的社会政治制度差异受到疫情冲击被扩大后所导致的。在社会治理、民主制度运行等方面，西欧成员国与中东欧成员国存在差异，在抗击疫情的过程中，成员国限制公民隐私权利的举措也不尽相同。这些都导致欧洲政治一体化的机制建设出现了新的困难。在一些欧盟治理的重要议题上，维谢格拉德集团以及北欧成员国就与西欧国家存在不少分歧。欧盟在共同外交与安全政策上一体化的推进还面临着大国博弈结构变化这一新的挑战，陷入了进退维谷的境地。
二、疫情时期大国博弈新格局对欧洲
一体化的影响新冠肺炎疫情背景下大国博弈新格局的叠加因素对欧洲一体化发展带来了新的挑战。大国博弈是国际政治视角的分析框架，博弈在国际关系层面主要是大国通过地缘政治、经济、意识形态和制度体制的争夺来取得国际制度、国际体系的主导权，以便实现其国家利益。目前大国博弈的焦点在于我们所谓的“百年未有之大变局”下中美和美俄之间的激烈竞争和角逐，原来相对和平的竞争走向了局部的严重冲突。
中美博弈竞争和矛盾加剧的原因比较复杂，多数学者的解读是老大老二在争夺国际体系的主导权，“修昔底德陷阱论”是这方面的突出代表。“修昔底德陷阱”本质上是老大老二之争的学说。参阅［美］格雷厄姆·艾利森：《中美注定一战——中国没能避免修昔底德陷阱吗》，上海人民出版社，2019年1月版。美国宾夕法尼亚大学沃顿商学院院长Geoffrey Garret也认为中美之间存在世界领导权的争端，但他认为中国长期处于世界的，美国试图用传统地缘政治的手段来遏制是无法取胜的。参阅Geoffrey Garret：“沃顿商学院院长：中美博弈的本质是什么”所发表的观点，http://opinionjrjcomcn/2018/10/24081225251926shtml。我国不少学者也认为，当中国的GDP达到美国的70%时，美国遏制中国发展，中美之间的矛盾便不可避免地产生。遏制中国发展，不让中国超过美国是中美博弈的核心。阎学通试图从领导力和道义角度阐释中美竞争，其隐含的前提仍然是国际体系领导地位的竞争，参阅Xuetong Yan:“Leadership and the Rise of Great Powers”，Princeton University Press，2019-5-9。也有人认为中美冲突本质上是意识形态的冲突，是政治制度的冲突。参见刘建飞：《中美新型大国关系中的国际秩序博弈》，《美国研究》2016年第5期。也有人从亨廷顿文明冲突的角度来解读中美博弈是两种文化的竞争。参见宋念申：《冲突的是权力，建设的是文化——中美博弈中的“文化冲突”》，《外交评论》(外交学院学报)2010年第2期。当然，所有的这些解读都不否认中美竞争博弈是一种在多个层面矛盾冲突掩盖下的国家利益竞争。
作为大国博弈的主线，中美矛盾加深必然会对世界格局和主要国际行为体产生影响，也必然会对欧盟与美国以及欧盟与中国的关系产生影响。欧盟作为美国原来的盟友，在对全球格局具有影响力的博弈主线当中，加入哪一方、对博弈的内容采取什么样的政策，对中美双方和世界都具有重要影响。从改变和影响大国博弈的结构和权力平衡角度看，盟友加入到博弈的任何一方，都可能会改变博弈的力量对比。总体上看，在中美冲突涉及的多个层面，欧盟多数成员国在感情上是站在美国这一边的。在地缘政治上，中欧虽然不像中美那样存在老大老二的利益之争，没有直接的利益冲突，但是对于美国这个老大构建的制度，以及美国在其中扮演的领导地位，欧盟是接受并且适应的，而且从中获利颇多。对于中国将成为未来国际体系新的构建者以及中国未来的选择，欧洲缺乏认知也缺乏信心，而且就当前来看它还没有认可。在政治制度和意识形态上中欧不存在共识，欧洲和美国属于一个阵营，尽管欧美在民主制度上存在一些差异，但是这个差异要远远小于西方国家与中国的差异。
但是，在对待全球化及其带来的问题以及与中国加强战略合作以应对全球性挑战上，欧盟成员国却存在明显的差异。德、法、意等大国具有比较宽泛的全球视野，试图在加强跨大西洋关系同时强调欧盟的战略自主，要继续推进与中国的战略合作，加强全球治理。但是欧盟的波罗的海成员国和东欧成员国，却对此并不积极，它们仍然希望更加紧密地与美国合作试图抵御来自俄罗斯的压力。
在特朗普执政时期，美欧关系由于特朗普民粹主义的倾向，不再为了拉拢欧洲而放弃对欧洲经济利益的诉求，在全球治理上美国放弃了原有的承诺和义务，不断退出现有国际机制，比如退出《巴黎协定》，退出世界卫生组织（WHO），阻挠世界贸易组织（WTO）争端解决机制上诉法官的遴选和任命。特朗普政府在欧洲看重的一些基本原则，比如应对气候变化、支持帮助贫穷不发达国家、维持现存的国际贸易金融体制稳定等方面，都有完全不同的看法，这导致欧盟与美国的矛盾也在增加。这对欧盟内部外交政策的一体化带来新的挑战，欧盟成员国的对美国外交出现了明显的差异化倾向。德、法等国对美国的不满明显增加，而东欧成员国则似乎乐意进一步加强与美国的政治和防务关系。拜登上台后，美国试图恢复大西洋盟友关系，在气候、健康防疫以及WTO多边机制等问题上美欧的分歧可能得到弥合，但是大国博弈的结构性矛盾仍然存在，欧盟推进战略自主的努力仍然困难重重。
大国博弈的另一个因素，美俄的战略竞争对欧盟的政治一体化也产生了严重的负面冲击。如何对待俄罗斯是欧盟内部的一个痛点。德、法等西欧成员国倾向于发展与俄罗斯的关系，尤其是能源供应上的合作。“北溪-2线”天然气管道的建设得到了德国的全力支持，但是东欧和波罗的海成员国从抵御俄罗斯的视角对此表示反对。美俄之间的博弈竞争在新冠肺炎疫情危机的背景下不但没有减缓，反而有了更多激化因素。拜登上台后也对德、法与俄罗斯改善关系的企图表示反对，继续制裁参与建造“北溪-2线”管道的公司。这不仅给欧盟与美国改善关系蒙上了新的阴影，而且也给欧盟共同外交政策和战略自主带来了严重挑战。
三、中欧竞争合作发展趋势及与欧盟一体化的
互动关系受悲观情绪民族主义思潮的影响以及美国在舆论和外交上的推动，欧盟议会、成员国议会、欧洲一些智库和媒体对中国的评价趋于负面。另外，在美国特朗普政府将疫情责任“甩锅”中国的舆论影响下，普通欧洲民众对新冠肺炎疫情和中国之间的关系也存在越来越多的负面情绪。除了美国“甩锅”舆论的影响之外，欧洲普通民众由于羡慕、妒忌中国快速有效地控制了疫情，经济恢复增长，也产生了一种抱怨的情绪。在疫情发展的过程当中，他们对中国的疫情管控认知和采取方法的评价也存在很多不同的理解比如，比利时的欧盟议会议员Hilde Vautmans近撰文要求欧盟在后疫情时代采取措施捍卫自己的立场。他对中国处理新冠肺炎疫情至今仍然有着负面评价，认为中国对不同政见者和民众的自由进行限制，在处理疫情的措施上缺乏透明度。参阅Hilde Vautmans：“Post-Covid is a different world-EU needs to secure a role” Euobservor，Brussel，28 Oct，2020https://euobservercom/stakeholders/149875。，后发展成中国与欧洲媒体的互相批评。还有中欧双方在疫情应对过程当中采取的各种保护性措施，在经济、法律层面也被对方解读成保护主义的措施。
也是在这样的背景下，原来在中国有比较多投资和贸易利益的欧洲工商界受到疫情冲击以后，对中国的认知、评判也出现了往负面走的倾向。本来欧洲工商界是积极支持中欧扩大经贸关系的，现在似乎开始增加了抱怨中国的声音，呼吁中国要扩大开放。在2020年10月16日上海举行的一次研讨会上，欧盟中国商会副副会长卡洛·德安德烈亚（Carlo D’ Andrea）就强调，中欧经贸对双方有利的看法是不错，但是也要看到很多欧洲企业在中国做生意越来越难，获利很少，他们对中国的抱怨很大，认为没有获得欧洲给与中国企业进入欧洲的对等待遇，有些领域仍然不对欧洲企业开放。所以，在双方的投资协定谈判中，欧盟坚持要有对等的开放待遇是欧洲企业的一致看法，并不是欧盟政治上的一种强硬表现。欧盟不同成员国在抗击疫情过程中所获得的物资情况不一样，这主要是因为渠道不一样或者由于这样那样的原因引起的物资配置多寡，在欧洲主流媒体上也会有这样那样的歪曲或者片面理解，一些欧洲媒体宣传中国有意识地分化它们，由于疫情的冲击，中国在“一带一路”建设项目上的投资计划和进展也可能发生变化，这也使得欧盟一些成员国的媒体发表负面评价。比如德国的一些学者对于中国在“一带一路”国家的投资导致碳排放增加就表示担忧，对“债务陷阱”之说尽管不赞成，但是对于中国应该在对非洲国家债务减免上更加慷慨提出了委婉的批评。
尽管在新冠肺炎疫情冲击下欧盟对于如何发展中欧关系存在一些负面因素，但欧盟成员国对于中欧关系的总体把握和判断存在共识，加强与中国的合作始终成为主流观点。欧盟战略文件中，尽管对华判断增加了“新的经济科技的竞争者”和“制度的对手”的判断，但是位的“战略伙伴”的判断并没有放弃，而且强调中欧经贸关系仍然是双方的主要共同利益。从这个意义上看，中国并没有成为欧盟一体化发展的负面因素，而是欧洲一体化的积极促进因素。而中国政府也一直将欧盟一体化看成是世界和平发展和多极化的积极力量，自始至终予以积极评价和支持。也正是基于这样的事实，中国在与欧盟成员国开展双边合作、次区域合作（17 1）的同时，也不断地深化与欧盟整体的合作。2020年底在新冠肺炎疫情严重冲击的背景下，中国与欧盟完成了长达7年的《全面投资协定》签署，便是双方合作深化的一个象征。
中欧之间存在着比较重要的合作基础。，尽管欧洲内部对中国存在各种不同的评价，但是总体上看，欧盟成员国有一个基本共识，就是中欧之间的贸易投资关系是互利共赢的关系，中欧经济存在互补的性质。尽管不……
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