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| 編輯推薦： |
吴敬琏、周其仁、张维迎、陈志武、韦森等著名经济学家联袂推荐
本书从根本上论述了中国经济下一步繁荣的可能路径
中国如今获得的既有成功的关键是什么？
通往繁荣与和谐的必由之路是什么？
一切制度创新，取之不尽用之不竭的宝库是什么？
规则和政策的有哪些异同？中国的问题是混同了还是倒置二者关系？
奥地利学派的法治理论、布坎南的公共选择、奥斯特罗姆的自主治理思想以及当代财政学中的财政联邦制理论能否较好地应用于对中国？
中国如何才能实现“法治下的自由”？
学者冯兴元为您娓娓道来，一阵见血地指出了诸多问题的实质
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| 內容簡介： |
《规则与繁荣》一书聚焦于关注规则与繁荣两大主题。全书共分为五篇，分别为政府治理、经济改革、社会发展、竞争秩序等。
本书的立论基础为政府竞争分析范式，它强调政府之间、政府内部和政府内外均存在竞争，需要一套竞争秩序来辖制政府竞争。与此相应，本书阐释了奥地利学派的法治理论，布坎南的公共选择和宪政经济学思想，奥斯特罗姆的自主治理思想，以及当代财政学中的财政联邦制理论，尝试将这些理论应用于对中国政府竞争的分析，提出一些有关竞争秩序的构想。
《规则与繁荣》一书从多个视角阐释了规则和政策的异同。规则不同于政策，规则乃是本，政策则是末。知识大师哈耶克强调一国的全体公民应该遵循“法治下的自由”原则，指出政府的政策应遵循一套事先确定的一般的、抽象的和非选择性的规则。作者在书中指出，中国的问题往往就是把两者混同，甚至倒置，试图用政策替代规则，用裁量取代制度。
竞争是通往繁荣的必由之路。竞争又要立足于规则。一国需要为经济的运行建立和维护一个竞争秩序。本书因此探讨了这一竞争秩序的构成元素和规则基础，以及它对于发达国家与中国走向持续繁荣的重要意蕴。
从总体上，中国需要从诺斯所指“有限进路秩序”朝着“开放进路秩序”转型。这一转型过程是“中国梦”的编织和实现过程。它的核心是规则的形成和实施的过程。至于繁荣，则属于这一转型的应有之义和自然结果。
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| 關於作者： |
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冯兴元，1965年出生于浙江省宁海县，现任中国社科院农村发展研究所研究员，中国社科院研究生院教授，天则经济研究所副所长，中国社科院中小银行研究基地副秘书长，九鼎公共事务研究所副所长，法兰克福财经管理大学东西方文商研究中心研究员，九三学社中央经济委员会委员，九三学社北京经济委员会副主任，北京朝阳区政协委员，《现代西方思想丛书》主编。主要研究领域为金融、财政、政府治理，以及中外比较制度分析。出版著作包括《欧洲货币联盟与欧元》《中国乡镇企业融资与内生民间金融组织制度创新研究》《中国农村金融发展与制度变迁》《农户信贷、农村中小企业融资与农村金融市场》《地方政府竞争》《村级组织与村民自治》《中国企业资本自由研究报告》《钱会》《民营企业生存环境报告》以及《民间金融风险研究》等十余部图书专著和合著。出版译著包括哈耶克著《通往奴役之路》和《自由宪章》。在国际SSCI期刊和国内顶级学术期刊上发表学术论文多篇。
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| 目錄：
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推荐序VII
序言XIII
第一篇 政府治理
地方政府分析范式评述
纵论我国的地方政府竞争
中央和地方财政关系的症结与应变
“省管县”和“扩权强县”都需要健全地方基层民主制度
要用财政联邦主义原则来框定政府财政竞争
地方负债透明度有赖于地方财政民主
哈耶克意义上的税制效率和公平观
反对高累进所得税制的理由：哈耶克的观点
哈耶克论整体税收累进和累进税
反对高累进所得税
低税模式是个税改革可选项
土地财政、地方政府融资平台与规则
主体功能区规划带来的挑战与机遇
城乡统筹的逻辑：成都经验评述
地方基层治理需要引入制度创新：从美国理事会—经理制谈起
警惕部门立法，树立法治观念
第二篇 经济发展
改革要循“天下模式”
经济治理的逻辑：2009年诺贝尔经济学奖获奖者思想述评
应加强保护农村外嫁女的土地权益
谨防统制主义
“国进民退”辨析
中国中央银行也应实现四大独立性
后发国家的改革战略仍然是市场化和民营化——诸种“共识”盘点
我国局部试错式改革的是非与利弊
非正式制度、改革与中华民族的伟大复兴
国有企业整体亏损?开放市场是最大的经济安全
如何看“以经济建设为中心”？
“重复建设”的背后更多的是行政性经济问题
区域文化与区域经济发展
民营企业的生存环境到底怎么样？
石油行业垄断亟待打破
温州的金融改革试验及其意蕴
农村金融的发展依赖于发现和利用大量的分散和局部知识
以差别化金融监管控制金融风险
要搞什么样的农业，做什么样的农民？
第三篇 社会发展
让更多的人分享更多的选择机会——读书有感
中国社会的知识、竞争与制度演化
成本外部化问题及其对策
从钱会看仁义礼智信
废除户籍制度属于原则政治
医改方案要有长远战略
通过促进竞争来打造一流大学
居住可以救济，住房不需保障
推入品与奴役
自主治理：定制与自制的世界
社会越是失范，次劣法则越是重要
第四篇 竞争秩序
市场交换与反垄断：从孟子“通功易事”说谈起
房地产市场发育关键在于疏通和增加供给渠道
竞争是通往繁荣与和谐之路
所有权结构调整更重要
弗赖堡学派的竞争秩序观
奥地利学派的竞争秩序观
熊彼特创新理论与动态竞争理论
竞争政策是最好的产业政策
市场过程与企业家发现：柯兹纳《市场过程的含义》评述
反垄断有赖于改变反垄断法之外的“法外之法”
我们需要建立一个怎样的经济体制？
第五篇 规则之道
哈耶克的秩序观及其意蕴
布坎南与公共选择理论
布坎南的宪政经济学思想
超越传统财政学：布坎南的财政理论贡献
布坎南的正义与伦理观
参考文献
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| 內容試閱：
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纵论我国的地方政府竞争
政府竞争不仅指政府与政府之间的竞争，还涉及政府内部各部门之间的竞争以及政府与政府之外的组织与个体的竞争。也就是说，政府竞争包括政府之间、政府内部以及政府内外的竞争。顾名思义，地方政府竞争是指地方政府涉足其中的政府竞争行为。
记得20世纪90年代末，我开始关注政府竞争的时候，一些学者认为中国过去是帝制国家，现在是单一制国家，不存在政府竞争或者地方政府竞争，因为政府之间必须合作，不允许竞争。现在他们已经改变了看法，其当时的误识在于一叶障目，形式上的制度被当作事实上的制度。正式的帝制秩序和单一制秩序只是形式上的，事实上的秩序与之有着巨大的偏差，而这一偏差要归因于政府竞争。政府竞争的动力来自组成政府的人的自利。即便人不是随时随地自利的，但是约束条件下的最大化倾向是毋庸争辩的事实。
其实，中国的地方政府竞争历来就存在。早在春秋战国时期，政府竞争就非常激烈，其矛头直指王权或霸权。其间夹杂着横向和纵向的地方政府竞争。比如，春秋时楚庄王北伐，并向周天子的使者询问代表王权象征的九鼎的重量，大有夺取周朝天下之势，这就是“问鼎中原”典故的出处。诚然，严格意义上的竞争有别于冲突和战争。但是，诸侯列国之间的竞争又何尝不是以冲突和战争为竞争的手段呢？
在计划经济时代，尽管中央政府大有一竿子捅到底推行集权的气概，但我们仍然可以看到工人在机器旁打盹儿、农民在田间歇脚的消极怠工现象，以及基层干部和村民私下包干到户的行为。前者属于政府内外竞争行为，后者则为纵向政府间竞争行为。那时候业已存在的“一放即乱，一收即死”的治乱循环，也说明存在严重的纵向政府竞争。至于各地政府争相申请中央投资项目，则体现了地方政府之间的横向竞争。
从1978年开始，中国社会开始了复杂的体制转型过程，这一转型不仅仅是经济体制方面的转型，也是政治、经济体制等全方位的转型，更是一种社会秩序重构的过程。在这一转型过程中，国家的作用及其地方政府的空间结构差异性日益凸显。随着计划经济向市场经济转变以及中央向地方不断分权，不仅个体和企业的利益开始觉醒，地方政府的利益也开始觉醒。有学者甚至用“地方政府的地方产权”（regionalpropertyrightsoflocalgovernments）来概括地方政府的利益诉求，以区别于“国家产权”。这就是说，地方政府的财力及经济发展直接与当地企业关联，地方政府要通过各种方式来促进当地企业发展，还纷纷推出优惠政策来吸引投资，甚至直接投资和控制企业。
在这种利益的驱动下，地方政府之间的横向竞争空前加剧。经济市场化和地方分权拉开了一轮激烈的地方政府间竞争的序幕。各地纷纷采取地方保护主义和地方封锁的方式，来促进本地企业的发展，这种例子明显表现为烟、酒等产品的地方保护主义。有的地方政府甚至大力推行地方国有企业和集体企业的民营化，这也与地方政府间竞争有关：地方政府可以通过征税和收费等方式获得可支配财力，那么直接经营地方国有和集体企业就可能不划算，成本和收益的对比导致地方政府对一部分自己所控制的企业实行民营化。
至于改革初期的经济市场化和地方分权，其本身就可以视为中央政府和地方政府、政府与民众之间较为隐形的竞争的结果：正是因为要调动经济主体发展经济的积极性，才需要实行经济市场化；也正是因为要调动地方政府发展地方经济的积极性，才需要进行地方分权。
中央与地方的竞争表现在财政、经济和社会领域的方方面面。在财政领域，20世纪80年代实行的地方财政分权，尤其是各种财政包干制，大大激发了地方政府推动地方经济发展的动力，地方财力空前提升。地方政府通过藏富于民或者征收预算外和制度外收入的方式提高财力，而中央政府的预算外收入本来就少，再加上经济市场化导致利润上缴日益减少，事实上减少了中央政府从地方总收入中的分成，并减少了中央政府占全部预算内财政收支的比重。中央政府还几度向地方政府伸手借款，然后通过不归还借款或者提高地方政府上缴基数等手段赖账。即便如此，中央政府本级预算内收入占比从1985年的38.4%降到1993年的22%，支出占比也相应地从39.7%降到28.3%，可见纵向政府竞争空前激烈。
1994年起，中国开始实施“分税制”改革，中央税种和地方税种分开，中央政府财政和地方政府财政开始在形式上实现制度化的“分权”。其实质就是集权，直接体现了严峻的纵向政府竞争。分税制改革的两大目标是提高两个比重：一是提升财政收入占GDP（国内生产总值）的比重，二是提升中央财政收入占全部财政收入的比重。实际情况也正是朝着这一目标发展：全部预算内财政收入占GDP的比重从1993年的12.6%增长到2004年的19.3%；在同期，中央预算内财政收入占全部预算内财政收入的比重从22%增长到54.9%。
在经济领域，尽管我国的经济市场化取得了重大的进展，但经济统制主义的色彩仍然非常浓重。这直接体现为政府与民间的直接或者间接的竞争。歧视民营企业、“与民争利”、挤出民间投资之类的说法就反映了此类现象。经济统制主义行为直接体现在现有审批制度上，比如投资项目总额达到一定金额时，就需要按照金额的高低获得国家发改委或者地方发改委的审批。金额高一些，由国家发改委审批；金额低一些，则由地方发改委审批。这类自上而下的控制是我国单一制政体的特点。但是地方上的企业可以通过向地方政府官员寻租，以化整为零的方式把项目分期报批，最终达到项目上马的目标。著名的常熟市“铁本”事件就是如此。该事件涉及民间资本对钢铁产业的较大规模投资，其用地和项目审批就是采取化整为零方式解决的。在经济统制主义色彩浓厚的国家，用这类“制度创新”性质的对策化解上级政策是很普遍的竞争行为。“铁本”事件反映了中央与地方的竞争以及政府与民间的竞争。铁本的投资行为最终被视为非法，其“非法性”的根源则在于，当法律、法规、政府文件可以把合法区间随意划小时，非法的“雷区”自然会放大。
在房地产和土地市场，纵向政府竞争也非常激烈。2005年起，中央开始严格控制土地资源的开发，这进一步约束了地方政府通过出售土地资源来获取资源的途径。在这样的背景之下，地方政府想方设法扩大地方财政收入，有些通过不执行中央土地政策出售土地使用权来获取财政资源，有些则通过当地国有企业改制引入外资来扩大地方政府财政收入。多年来，中央还强令各地政府采取对房地产市场降温的措施。但是，许多特大城市和大城市的政府，都采取了消极抵制的态度。这是因为地方经济增长、财政收入增长，乃至政府官员的“乌纱帽”都是与房地产市场的“泡沫型”或者“非泡沫型”繁荣挂钩的，一损倶损，一荣俱荣。实际发生的情况是，中国近年来房地产价格总体上不断飙升，以至于2011年年初开始一线城市被迫执行中央的住房“限购”政策。这一格局明显也是纵向政府竞争的反映。中国的用地控制政策是一些部门以调控甚至“宏观调控”的名义，以行政命令的形式下达的。由此，在中国的官方话语中，“宏观调控”概念的创新程度很强，它涵盖了财政政策、货币政策以及计划、行政、土地政策，而经济学中的“宏观调控”主要就是指财政政策和货币政策。官方话语与经济学家的话语从而也形成一种竞争，这也属于政府内外的竞争。
在社会领域，比如在基础教育领域，也存在着纵向政府竞争。中央对基础教育的投入至今寥寥无几，却又三令五申要求各地解决投入问题，而地方政府似乎因为其他诸如发展经济之类的优先考虑而忽视基础教育投入。从这个角度来看，经济学家胡鞍钢等人的如下假设似乎是对的：中央政府是利他和仁慈的（“善”），地方政府是自利的（“恶”）。其实，从中恰恰可以看到中央和地方政府的政策取向均体现出自利性。否则，中央为何不自己投入呢？即便中央大幅提高对基础教育的投入，也会要求地方政府一起上，胡鞍钢等人的假设由此被证伪。
此外，地方政府不愿意把资金投入到基础教育中，这也与地方政府之间的横向竞争有关：所节约的资源可以腾出来用于吸引外资，发展地方竞争。这些资源直接构成了有关地方的当前竞争力。而从长远看，缺乏对基础教育的投资恰恰会影响区域或者地方的长期竞争力。所以，地方政府对于其长远利益和当前利益需要加以权衡和取舍。
从中国地方政府的竞争行为，我们可以看到如下竞争特点：第一，各级政府体现为“竞争性政府”特性；第二，地方政府竞争广泛存在，既涉及政府间的竞争，又有政府内部的竞争和政府内外的竞争；第三，在地方政府竞争中，有约束条件下最大化的倾向，也就是能最大化就最大化；第四，只有承认存在地方政府竞争，才能解释各级政府许多偏离正式法规政策的行为。
此外，不能简单地认为上述地方政府竞争对社会共同体而言是有利还是不利的，它是一把双刃剑。有些地方政府竞争行为是有利的，有些则是不利的。中国社会正处在激烈的变革和转型时期，地方政府竞争的特点、方式和强度都有了重大的变化，我们要对之特别关注。一般而言，对于地方政府竞争，需要一个公平的竞争秩序框架加以规范，还需要承认或者假设政府存在着很大的自利性或者竞争性的一面，放弃“仁慈性政府”或者“仁政”假设，才能制定出合理的规则，形成一种公平的规则秩序框架。只有这样，我们才能利用那些有利的地方政府竞争行为，并避免和消除不利的方面。
中央和地方财政关系的症结与应变
1994年前的中央与地方财政博弈
中国从20世纪80年代初开始推行行政和财政分权，统收统支体制解体，地方相对独立的利益凸显，行政和财政自主权扩大，地方政府之间的竞争也随之加剧。地方政府之间围绕资源、投资和市场的竞争，虽然带来了地方保护和环境污染等问题，但大大促进了地方经济的发展，也总体上促进了国民经济的发展。这里，中国各地实行的财政包干制发挥了重要的助推作用，这是因为地方政府的财政收入是有保证的，而且与地方经济发展挂钩。80年代初到90年代初，中国财政包干制大行其道，各地体制之多样令人瞠目。这类似于农村家庭联产承包制。在农村家庭联产承包制下，农民适用“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”这一契约安排。而在财政包干制下，可以说地方政府适用“交足中央的，剩下都是自己的”的契约安排。
在财政包干制框架内，由于地方政府负责征税，当时的收入管理不规范，地方政府有着瞒报税收收入或者减少预算内收入的征收、努力扩大征收预算外收入甚至制度外收入的激励和可能性。地方政府为了吸引外资，还会有减少征收税费、增加补贴的利益驱动。地方政府对大量本地企业实行包税制，有时还要求本地企业参与提供基础设施来换取减少对其征税，这更是扩大了地方政府博弈的可选对策。其结果，一是全国预算内收入占GDP的比重日益下降，从1980年的25.5%下滑到1993年的12.3%；二是中央预算内收入占全国预算内收入的比重也在下降。虽然中央预算内收入占比从1980年的24.5%上升到1984年的40.5%（估计与“利改税”有关），但从1985年的38.4%又下降到1993年的22%低谷。上述发展趋势并不是说中央政府在改变财政收入分配体制方面没有主导权，任由地方政府摆布，事情恰恰相反：1994年前中央每隔几年就要改变对省级财政的管理体制，寻求提高地方收入上缴基数，增加分成比例。中央甚至几度向一些地方政府借入资金，最后在还款方面则不了了之。对此，地方政府则是采取讨价还价和上述收入征收和补贴支出方面的变通方式展开博弈。因此，中央的主导权实际上仍然受到严重掣肘，而非未加约束。
1994年分税制财政管理体制改革与中央地方财政关系变局
1990年，财政部提出分税制财政管理体制改革方案，并于1992年在天津市、辽宁省、沈阳市、大连市、浙江省等9个地区进行分税制试点。1994年，国务院主导了分税制财政管理体制改革。改革通过对地方政府采取“赎买”政策进行：承诺保证地方政府既得利益，通过税收返还的方式保证地方政府原有的收入基数，但在收入增量上中央拿大头、地方拿小头，而地方所获增量收入占总收入增量的比例实际上在逐年减少（由于计算公式表述复杂，当地政府最初并没有察觉到这种不利走势）。这场改革扭转了原来中央政府在财政收入分配上的较被动局面，基本上实现了其预定目标——“两个提高”，即提高中央财政收入在GDP中的比重，提高中央财政收入占财政总收入的比重。一般财政收入占GDP的比重从1995年的最低10.3%稳步上升至2009年的22.6%，中央一般财政收入占一般财政总收入的比重从1993年的22%上升至1994年的55.7%，其后多年内一直保持在50%以上。财政改革的主要着眼点是加强中央政府的宏观调控能力，明确中央和地方的财力分配关系，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设中央和地方税务局（上海是例外，没有分设），由此建立中央与地方之间的分税制财政管理体制，这也是“分税制财政管理体制”的名称由来。
根据国务院的要求，各省要按照改革方案制定对所属市、县的财政管理体制。因此，各级地方政府基本上参照上级政府的做法，与下级政府划分收入，主要采取分税制、分成制或两者的混合体制，部分仍为包干制，少数为统收统支体制。无论是分税制、分成制还是两者的混合体制，都或多或少留有包干制的成分。当时各级地方政府基本上参照中央对地方体制的做法，从地方集中税收收入。这种自上而下推行的分税制财政管理体制改革，为上级政府集中下级政府的财政收入提供了制度化的路径。也就是说，这种财权向上集中的思维不仅在中央政府层面，而且在省、市、县各层面都形成了从下级政府集中资金的思维逻辑。这导致提供公共产品与服务的事权不断下移，而财权不断上收，县、乡级政府的财权和事权日益背离，很大程度上加剧了其财政困难。
分税制财政管理体制改革中，“分税制”之名给人以一种制度化的财政分权的感觉。不过，从上述中央收入份额的变化可见，其实际结果是财力的上收和集中。分税制财政管理体制改革仍然属于半拉子工程。它强调了中央和地方的收入划分，忽视了各级政府支出责任与财政收入（即财力）的对称。2003年发布的《国务院有关分税制财政管理体制的决定》只是明确了中央和各省之间财权或者税收收入的分享办法，并笼统规定了两者的支出责任，但并没有界定中央和地方的事权划分。这里中央和地方各自的收入（固定收入和共享收入中的份额之和）与其支出责任并不挂钩，也没有对应关系。鉴于事权和支出责任明确相关，这也说明中央和地方政府的事权和财权不匹配。省级以下各级政府的财政管理体制也由上级政府主导，同样存在类似的收入与支出责任、事权和财权不匹配问题。其实中国对各级地方政府的事权不是没有法律规定，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》已对各级地方政府的事权作了大而全的规定。其核心内容是各级地方政府承担本级的事务和责任，下级政府必须执行上级国家行政机关的决定和命令，办理上级政府交办的其他事项。这样一来，与其说这种“大一统”的规定是一种事权划分安排，毋宁说是一种责任转嫁机制。上一级次政府很容易就把很多事权和支出责任推给下一级政府。后来的发展也确实表明，上级政府一度把教育等很多基本公共服务事权与支出责任转嫁给了县、乡级政府。
可以说，当时的分税制财政管理体制改革虽然是在原有体制基础上进行的创新，但并不是严格意义上的“分税制”。我们的分税制财政管理体制只是依据政策文件，而没有正式法律，中央行政部门很可能根据需要改变。真正的分税制是税种分开，中央政府有中央政府的主体税种，地方政府有地方政府的主体税种，地方立法机构有地方税种的立法权。但中国的税制改革只是一个财政收入方面的集权过程，结果是从财政支出上看，中国是最分权的国家，但从财政收入分配和税收立法权上看又是非常集权的国家。这样分税的结果，导致地方政府一般预算严重依赖转移支付，中央收入多、支出少，大量支出通过转移支付转由地方政府承担。比如，地方政府2009年转移支付占地方政府总支出额的47%，也就是说，地方政府每支出100元，就有47元是中央政府转移支付的。
财政体制的症结
中国中央与地方的财政关系仍然处于失衡状态。总体上中央政府有着出台收入划分新方案的主导权，而地方政府穷于应付。随着近年来收入管理技术和制度的日益完善（比如引入国库集中收付制度、土地出让收入纳入预算内管理等），富裕地区地方政府的博弈空间逐渐缩小，较贫困地区的地方政府获得巨额的转移支付，对中央财政的依赖度越来越高。
当前中国的财政体制主要存在六大问题。一是税费立法权高度集中。中国税收的立法权高度集中在中央，收费的立法权高度集中在中央、省和一些较大的市，最终需要中央同意，不能充分调动地方涵养税源的积极性。而且税收的立法权往往集中在政府手中，以“决定”、“通知”、“条例”等形式来制定和执行，全国人大和地方人大的作用有限，后两者目前的人员结构本身也有问题。《预算法》甚至把财政管理体制的决定权一次性下放给了国务院，相当于一个公司的财权从董事会移交给了总经理。
二是中国在法律上并非分权国家，迄今为止中央和地方的所有财政安排和事权调整都是中央和地方谈判妥协的结果。中央政府由于拥有政治和行政上的权威地位，往往对事权和财权划分方案有主要的动议权和决定权，因此事权和财权划分缺乏内在的稳定性和法律保障。事实上上级政府能够调整事权和财权分配，从而可将事权层层下放，财权逐步上收。地方政府则是通过讨价还价、叫苦、申请项目、收取预算外收入、制度外收入、土地出让收入以及负债等形式来部分地维护财权。
三是现行地方税制体系不完善，地方税制结构不合理，缺乏地方主体税种。单个地方税种的收入规模占整个税收收入的比重都比较小，导致地方自身的财源不足且不稳，对预算外和制度外资金、土地财政和负债依赖程度较高。实际上，中国中央和地方政府间的收入划分方案中，共享税部分规模过大。国内增值税、企业所得税、个人所得税和证券交易印花税合计占税收收入总额的份额就达41%。共享税占比越大，“分税制”就越名不副实。
四是在财政支出上，效率还很低。各级政府总体上重视收入，而忽视支出效率，还没有建立透明的、有规则约束的公共财政预算体制，导致纳税人以及在立法、司法和行政部门之外作为第四权力部门的媒体不能有效监督政府的财政支出，纳税人缴的税也与其享受的公共服务不相匹配。
五是征税管理成本过高。中国的税收分国税和地税两套征税班子。这不仅增加了征收成本，也影响到纳税人的遵从成本，因为后者要面对两套班子，而不是一套班子，而且这两套班子之间还经常争夺税源。
六是专项转移支付名目过多，不透明。转移支付的好处是可以控制地方政府，坏处则是效率容易走低。转移支付分为两种，一种是一般性转移支付，另一种是专项转移支付。一般性转移支付往往比较透明，是根据公式计算的，比如义务教育、公共卫生等方面的资金缺口，中央政府根据人头标准很容易算出。专项转移支付则与许多中央部门掌握的专项资金相联系，其使用不透明，容易受到各地政府和企业“跑部钱进”的影响。而中国的实情恰恰是一般性转移支付比较少，大量支付都是采取专项转移支付。最近有了较多的调整，如果均不计税收返还，2009年一般性转移支付占全部中央转移支付（去除税收返还额后为23678亿元）的比重已达47.8%，专项转移支付占比达52.2%。这里专项转移支付在管理上更是显得不规范和随意，所以这么多年来一直存在上述饱受诟病的“跑部钱进”现象。在专项转移支付里，现在通行的操作往往是有问题的。如果是2000万元的项目，地方政府一般要上报成5000万元甚至更多，这是因为现在很多项目都要求地方配套资金，一些偏远地方政府由于财政收入不足，拿不出一定比例的配套资金。考虑到中央会基于地方的讨价还价而砍掉一部分预算，再加上要考虑“寻租成本”，地方政府便会在事前翻倍地上报。
应加快推进财政管理体制改革
上述错综复杂的中央和地方政府财政关系表明，中国需要加快推进财政管理体制改革。这里首先涉及中央和地方政府究竟如何真正明确划分财权和事权的问题。
在成熟的竞争性较强的联邦制国家，比如美国，会首先划定市场和政府的边界，然后按照辅助性原则来界分各级政府的事权，再按照各级政府自己的事权，来确定支出责任和支出需要，最终决定收入需要。而收入权的来源就是事权、支出权和支出需要，所有这些权力都是辖区内的公民赋予的，是在制度框架内安排的。“辅助性原则”指的是，凡是个人和市场能够处置的事务，留由其自身去处置，政府的事权留由最低必要层次的政府去履行，上级政府提供辅助性的支持。而且，上级政府在接手或者插手之前，还要考虑自身是否确实能够更好地解决问题。实际上，各级辖区都是在法治框架内以自治管理方式提供本级公共产品与服务的。本级辖区财力不足或者公共产品与服务本身有着一些外溢性因素时，上级政府才有可能接手或者插手，包括转移支付。但是，转移支付额是有限度的，不能扭曲各地方辖区的治理积极性，损害一些发达辖区的税收努力。
在税制结构本身的改革上，地方政府必须拥有自己稳定的财源，有着地方自己的主体税种。比如按照美国的经验，三级政府财源支柱的概况是：个人所得税和工薪税（类似社会保障税）归联邦（中央），销售税和公司所得税归州（相当于中国的省），财产税主要归地方（基层政府）。那么，中国在税权归属上该如何划分呢？中国是世界上政府层级最多的国家之一，包括中央、省、市、县、乡五级。如果按照各级政府在法治框架内以辖区自治管理方式提供本级公共产品与服务，那么政府级次是几级这一问题倒无关紧要，至关重要的是各级政府有其征税权。比如中央政府通过立法只确定中央一级自身收入的增值税税率，同时确定各级地方政府可加征的地方增值税税率范围，各地具体加征的地方增值税税率（所谓加征率）由各地自行确定，这样既允许一定范围的辖区间税收竞争，又保持总体税制框架的完整性，各级地方政府均有法律上规定的独立税源，虽然名称都叫增值税。其他共享税种的改造也是一样的。此外，财产税即物业税的引入也是必要的，它属于地方税，可以成为地方的主体税种之一。但是财产税的加征，必须以减少财产等环节的其他征税和收费为条件。因为中国的宏观税收负担率非常高，各种政府财政性收入占GDP的比重2007年达到41.7%，2009年则膨胀为52.9%。这里的政府财政性收入包括政府的一般预算收入、基金收入、预算外收入、社保收入、土地出让收入、制度外收入、新增债务收入余额，还包括通货膨胀率，它属于通货膨胀税入的税率。中国正在试点财产税，这也是让地方纳税人增强纳税人意识、落实纳税人权利和义务的重要手段，它应该首先体现纳税人支付的税价，以换取政府的公共产品与服务，而不应该首先作为政府进行房地产市场宏观调控的政策工具。
中国的财政管理体制改革需要行政体制改革进行配套。按照现有的较为严格的收入管理技术和制度，国税和地税两套税收征管班子完全可以合二为一。此外，根据上述的分析，各级地方政府应拥有法定征税权，在法治框架内通过辖区自治管理的方式自主提供本级公共产品与服务，而上级政府仍然提供辅助性的支持作用。这种治道变革实际上不仅意味着行政管理体制的变革，也是政府体制的变革，有助于中国建构一套辖制中央与地方财政关系的稳定的规则框架。
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